Государственное управление и исполнительная власть

 

Тема 13

 

Управление здравоохранением

 

1. Принципы организации управления  здравоохранением

 

Сущностью государственного управления здравоохранением является обеспечение работоспособного и счастливого населения, имеющего физиологические предпосылки хорошо жить и приносить прибавочный продукт. С этой целью любое государство на разумной основе устанавливает систему правил и систему государственных органов для обеспечения выполнимости указанной задачи.

 

В настоящее время в Российской Федерации 30% населения страны, т.е. 40 млн. человек представляют сельское население. Из них 52% это женщины, 25 процентов — дети и меньше 25 процентов — мужчины. Эта демография прозвучала в словах министра здравоохранения РФ Т.Б. Дмитриевой при отчете в Государственной Думе РФ 20 марта 1998 г. Смертность 13,8 на тысячу жителей. Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 3 марта 1993 г. № 195 урегулирован порядок разработки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии здоровья населения Российской Федерации.

 

Основными источниками правового регулирования являются: Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, Основы законодательства РФ “Об охране здоровья граждан” от 22 июля 1993 г. № 5487-1: Закон РСФСР от 28 июня 1991 г. “О медицинском страховании граждан в РСФСР”. Во исполнение закона РСФСР “О медицинском страховании граждан в РСФСР” Правительством РФ издано постановление от 23 января 1992 г. № 41 которым утверждены: Общее положение о страховых медицинских организациях, Положение о порядке выдачи лицензий на право заниматься медицинским страхованием, Типовой договор обязательного медицинского страхования граждан (работающих и неработающих), Типовой договор добровольного медицинского страхования граждан, Страховой медицинский полис.

 

Основы законодательства РФ “Об охране здоровья граждан” предусматривают государственную систему здравоохранения, муниципальную систему здравоохранения и частную систему здравоохранения. Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. № 1387, предусматривает, что создание условий для развития частного сектора является важнейшим элементом структурных преобразований в здравоохранении.

 

Основы законодательства РФ “Об охране здоровья граждан” закрепляют следующие основные принципы охраны здоровья граждан:

 

1) соблюдение прав человека  и гражданина в области охраны  здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

 

2) приоритет профилактических  мер в области охраны здоровья  граждан;

 

3) доступность медико-санитарной  помощи;

 

4) социальная защищенность  граждан в случае утраты здоровья;

 

5) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

 

В случае причинения вреда здоровью граждан виновные обязаны возместить потерпевшим ущерб в объеме и порядке, установленных законодательством РФ. В соответствии со ст. 43 Правил возмещения работодателем вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими своих трудовых обязанностей для выплаты установлен трехлетний срок до обращения в суд.

 

Гарантии осуществления медико-санитарной помощи гражданам включают первичную медико-санитарную помощь, основной вид помощи, доступный и бесплатный; скорую медицинскую помощь, она оказывается безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности; специализированную помощь.

 

Финансирование здравоохранения — ключевой вопрос. Концепция 1997 г. предусматривает “поэтапное повышение доли средств, направляемых на финансирование здравоохранение до 6-7 процентов внутреннего валового продукта”. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. № 27 утверждены Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями.

 

Концепция 1997 г. предусматривает систему обязательного медицинского страхования в качестве основы финансирования медицинской помощи в рамках государственных гарантий. В ней говорится: “Возможны две системы финансирования медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования:

 

• финансирование через страховые медицинские организации, осуществляющие обязательное медицинское страхование;

 

• финансирование медицинских организаций филиалами территориальных фондов обязательного медицинского образования”.

 

А органы исполнительной власти и местного самоуправления, фонды обязательного медицинского страхования, страховые медицинские организации и медицинские учреждения будут, по предположениям Концепции 1997 г. публиковать в обязательном порядке ежегодные отчеты о расходовании средств обязательного медицинского страхования и средств бюджетов.

 

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. № 4543-1 утверждены: Положение о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования; Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования; Положение о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Тариф страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования установлен 3,6% от фонда оплаты труда налогоплательщика. Инструкция о порядке взимания и учета страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование и Типовой договор обязательного медицинского страхования работающих граждан утверждены постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1018.

 

Среди основных положений по охране здоровья:

 

Положение о проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров работников и Инструкция по применению Списка профессиональных заболеваний (приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 10 декабря 1996 г. № 405).

 

Проведение гигиенической аттестации всех руководителей, специалистов и других работников предприятий и организаций, характер деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения в Западном административном округе Москвы установлен распоряжением префекта Западного административного округа г. Москвы от 9 июля 1997 г. № 855-р.п “О проведении гигиенической аттестации декретированного контингента в Западном административном округе”. По результатам выдаются и регистрируются личные медицинские книжки единого образца, утвержденные Государственным комитетом санэпиднадзора Российской Федерации.

 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 392 утверждено Положение о порядке установления врачебно-трудовыми экспертными комиссиями степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах работникам, получившим увечье, профессиональное заболевание либо иное повреждение здоровья, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей. Довольно подробно урегулированы и требования к состоянию здоровья граждан, подлежащих постановке на воинский учет и призыву на военную службу. Расписание болезней с таблицами Соотношения роста и массы тела в норме и при нарушениях питания; Показателей степеней дыхательной (легочной) недостаточности; Таблицей оценки объема движений в суставах (в градусах); Дополнительными требованиями к состоянию здоровья граждан, закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 г. № 390 “Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе”. Там приведено 89 статей расписания болезней, при которых граждане считаются ограниченно годными или совсем негодными к службе в армии.

 

Больничный листок теперь регулируется приказом-постановлением Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации от 25 июня 1996 г. № 267/66 “О внесении изменений и дополнение в Инструкцию о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан”.

 

2. Система органов управления  здравоохранением

 

Министр здравоохранения РФ Т.Б. Дмитриева в докладе Государственной Думе 20 марта 1998 г. отметила, что “...сегодня есть три уровня управления и три уровня ответственности в здравоохранении — федеральный уровень, уровень субъекта Российской Федерации и уровень муниципальный”, причем “...сегодня влияние центра на муниципальный уровень очень мало. Влияние может быть оказано через стандарты и программы”.

 

Медицина существует федеральная и ведомственная. Концепция 1997 г. предполагает: “интеграцию ведомственных медицинских учреждений в общую систему здравоохранения на единой нормативно—правовой базе с учетом их отраслевых особенностей и местоположения”. На этом пути Положение о межведомственных координационных комиссиях Всероссийской службы медицинских катастроф утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 195.

 

“Министерство здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти”, — гласит п.1 постановления Правительства РФ от 14 октября 1996 г. № 1217 “Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации”. Положение о Министерстве здравоохранения утверждено постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659.

 

Министерству здравоохранения разрешается иметь в составе центрального аппарата в пределах установленной предельной численности его работников 7 заместителей министра, в том числе двух первых, коллегию в количестве 15 человек, Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Первый заместитель Министра здравоохранения, в ведении которого находятся вопросы государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

 

К приказу Министра обороны Российской Федерации от 6 мая 1993 г. № 246 “Об обязательном государственном личном страховании и порядке выплаты единовременных пособий военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, и членам их семей” приложены: Перечень увечий, ранений, травм и контузий, относящихся к тяжелым или легким: формы справок о ранении, о смерти, о повреждении здоровья.

 

К области охраны здоровья и взращению физически полноценного, здорового человека относится и деятельность Государственного комитета РФ по физической культуре и туризму, который образован Указом Президента Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 1482. Правда: в настоящее время спорт утратил свою рекреационнцю роль, а стал одним из направлений бизнеса.

 

На уровне субъекта Федерации существуют министерства или управления здравоохранения.

 

На районном уровне — отделы здравоохранения. Концепция 1997 г. планирует “Для улучшения качества и доступности медицинской помощи сельскому населению требуется сформировать на базе центральных районных больниц лечебно—диагностические комплексы, включающие в себя муниципальные сельские медицинские учреждения, развивать передвижные формы лечебно—диагностической и консультативной помощи, создавать межрайонные клинико-диагностические центры”. В соответствии с Конституцией и законом о местном самоуправлении сельское здравоохранение находится на уровне муниципальной власти. В Москве в области охраны природы, защиты прав и здоровья человека действуют: Оперативная городская экологическая инспекция Москомприроды, Государственное предприятие “Промотходы”, МосНПО “Радон”, занимающееся радиоактивными отходами, Московское городское управление Госторгинспекции, Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москвы, Московский центр Госсанэпиднадзора, ВТЭК и ВВК.

 

Низовые учреждения здравоохранения, больницы, клиники, диспансеры, санатории, училища, бюро судебно-медицинской экспертизы и т.д. имеют, как и во времена Советского Союза разноуровневый в управленческом отношении статус: федеральный, субъекта РФ, городской и районный (муниципальный). Соответствует статусу и уровень финансирования. В то же время о создании сети центров медико-психологической помощи детям и подросткам, включающих приюты-убежища есть решение президиума Московского Совета от 29 декабря 1992 г. № 104.

 

В ведении министерства здравоохранения РФ находятся центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, на водном и воздушном транспорте, научно-исследовательские учреждения, дезинфекционные станции, другие санитарно-профилактические учреждения и организации, а также предприятия по производству медицинских иммунобиологических препаратов бывшего Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации. Среди таких центров: центральные районные больницы, сельские больницы, фельдшерско-акушерские пункты (ФАП). По заявлению министра здравоохранения РФ, создаются новые формы медицинского обслуживания: стационар на дому; больницы сестринского ухода и хосписы.