Государственная школа в России. Формирование школы, ее истоки, основные понятия

По замечанию Т.М. Бялкиной, эта проблема не может быть успешно  решена без серьезных научных  исследований, поскольку вопрос о  сущности местного самоуправления, его роли в государственном устройстве, во взаимоотношениях с государственной властью в целом продолжает оставаться дискуссионным. До сих пор в государствоведческой науке местное самоуправление представляется либо как совершенно обособленный от государственной власти институт, либо как ее прямое продолжение на местном уровне¹⁵.

Главная сложность в построении эффективной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, по-видимому, заключена в формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая задает вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Отдельные исследователи сравнивают, сопоставляют те или иные стороны местного самоуправления с теми или иными сторонами системы государственного управления, но в целом системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован.

Именно поэтому следует  признать крайне необходимым с учетом безусловной важности различных научных концепций и подходов к изучению местного самоуправления рассматривать его как особую форму народовластия – составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной. Такой подход позволяет обеспечить не только системность изучения отдельных особенностей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, но и позволить четко выявить положение местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов, проанализировать его в динамике, в процессе усложнения взаимосвязей государственных и муниципальных институтов, в развитии системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении построения наиболее эффективной модели.

Особо следует подчеркнуть  то, что отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) – это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления), – это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным, настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого.

 Таким образом, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

Игнорирование указанных  отличий приводит к тому, что местное самоуправление обычно рассматривается лишь как простая совокупность организационных форм, с помощью которых оно осуществляется.

Противоположный подход состоит в том, что авторы связывают  отделение органов государственной власти от органов местного самоуправления с невозможностью построения единого управленческого механизма в государстве и приходят к выводам о необходимости отказаться от самостоятельного местного самоуправления. Так, например, И.И. Овчинников пишет: “Еще в работе Л.А. Велихова, посвященной проблемам городского хозяйства и вышедшей в 1928 г., представлена полемика тех лет по данному вопросу и делается вывод о неправомерности отрыва местного самоуправления от государственного управления. Если данное утверждение, т.е. оторванность местного самоуправления от государственного управления, рассматривать с позиций современных подходов теории управления, то можно заметить, что такой отрыв нарушает всю систему государственного управления. Получается, что государство не управляет подведомственными ему территориями. Учитывая вышесказанное, видимо, следует рассмотреть целесообразность изменения данной конституционной нормы в пользу возвращения местного управления в структуру органов системы государственного управления” [5, с. 316].

Этот вывод представляется не вполне корректным: как будет  показано ниже, так же, как есть общая модель, позволяющая объединить статические основы государственной власти и местного самоуправления, – система публичной власти, динамические начала объединяются и могут взаимодействовать в рамках общей системы, и нет какой-либо необходимости в полном огосударствлении местного самоуправления 
[12, с. 75].

Рассматривая вопрос о соотношении государства и местного самоуправления, Е.М. Ковешников указывает, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, выполняет особую роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивая как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, так и его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии¹⁶. С точки зрения Т.М. Бялкиной, “не местное самоуправление в целом как определенный социальный институт не входит в систему органов государственной власти, а лишь его органы”¹⁷.

В таком понимании  содержится неточность: если мы рассматриваем  систему местного самоуправления как отдельный социальный институт, то мы должны рассматривать вопрос о включении (или невключении) его в систему иных социальных институтов государства, а не только лишь в систему органов государственной власти. Если же рассматривать вопрос о соотношении государственного управления и местного самоуправления, то акцент, прежде всего, необходимо сделать на категориальном определении данных явлений. Применительно к местному самоуправлению, и это было обосновано выше, о нем можно говорить как об особом виде социального управления, заключающегося в деятельности по решению вопросов местного значения и реализации делегированных государственных полномочий. Что же касается государственного управления, то, исходя из теоретических основ этого института, разработанных советскими учеными во второй половине XX в., его тоже можно определить как вид социального управления.

При этом с точки зрения Б.П. Курашвили, термин “государственное управление” означает управление, осуществляемое государством. Государственное управление – это главная составная часть, основная форма социального управления (но, как видно, не исключительная): “государственное управление подчас рассматривается как самоуправление на том основании, что государство служит органом управления самого общества. Но при этом не нужно упускать из виду, что государственное управление, представляющее интересы общества в целом, выступает как внешнее управление для тех коллективных членов общества (национально-территориальные и территориальные общности, трудовые коллективы, общественные организации), у которых для обеспечения их групповых, коллективных интересов имеются собственные органы управления. Реальная проблема на каждом этапе общественного развития – конкретное сочетание государственного управления с национальным, местным, производственным самоуправлением, с самоуправлением общественных организаций”¹⁸.

Таким образом, так же как государственная власть и местное самоуправление – разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление суть разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов, но при этом нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления, как ориентированность прежде всего на “жителей”, население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорят о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п.

По мнению И.И. Овчинникова, “муниципальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления, по сути своей тоже представляет часть государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину деятельности государственных органов”¹⁹. С этим положением невозможно согласиться. Как уже было неоднократно отмечено, помимо вопросов, так или иначе затрагивающих интересы государства на местах, в сферу муниципального управления входит целый ряд вопросов, которые само государство обозначило как вопросы местного значения, т.е. вопросы негосударственного значения. Эти вопросы органы местного самоуправления решают самостоятельно и под свою ответственность, и в этой части говорить о муниципальном управлении как части государственного не приходится. Именно это обстоятельство и является одним из принципиальных отличий местного самоуправления от государственного управления.

 И.И. Овчинников, определяя государственное управление, говорит (совершенно справедливо) о том, что оно может пониматься в трех значениях: во-первых, как государственное управление, осуществляемое государственными органами по вопросам ведения Российской Федерации и вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во-вторых, как государственное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, переданным в их ведение федеральными органами власти.

Наконец, в-третьих, как государственное управление, осуществляемое органами местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий²⁰. К сказанному следует добавить и новую сферу, введенную Федеральным законом 2003 г.: государственное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации при временном исполнении отдельных полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, если согласиться с определением И.И. Овчинникова, из сферы предметов ведения органов местного самоуправления “выпадают” все вопросы местного значения.

Но в силу прямого  указания Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ФедерацииЭ 2003 г. никакие другие органы (в обычной ситуации) не вправе принимать их к своему рассмотрению. Это означает, что деятельность по решению вопросов местного значения – неотъемлемая составная часть полномочий органов местного самоуправления. И эта деятельность не охватывается понятием государственного управления, предлагаемым И.И. Овчинниковым. Однако она будет полностью охватываться понятием муниципального управления, если допустить, что государственное управление – это лишь часть функций органов местного самоуправления, другая же, и не менее существенная, часть – это собственно муниципальное управление, т.е. осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

При этом можно выделить и определенное сходство государственного и муниципального управления: например, и в рамках первой, и в рамках второй формы управления решаются задачи организации экономической деятельности на соответствующей территории. А это свидетельствует в пользу их объединения в рамках некой единой категории. Более того, в ряде случаев, очевидно, что управление не может быть эффективным, если его “разделить” на “государственное” и “местное”. Это, прежде всего, касается социальной сферы, в которой исключительно важны как финансовые и организационные возможности государства, так и “адресность” местного самоуправления, его максимальная приближенность к населению, т.е. к тем субъектам, которые и нуждаются в социальной защите. Очевидно, что такие государственные задачи, как пенсионное и вообще социальное обслуживание, работа службы занятости, сокращение безработицы и т.п., не могут решаться в отрыве от местного самоуправления. В ряде случаев государство не смогло бы эффективно решать собственные задачи без участия органов местного самоуправления: например, при организации федеральных выборов именно органы местного самоуправления ведут учет избирателей, обеспечивают помещениями избирательные комиссии, организуют места для голосования и т.п.

В то же время такие  вопросы “местного значения”, как обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, охрана общественного порядка, предоставление общедоступного и бесплатного образования по основным общеобразовательным программам, оказание скорой медицинской помощи, развитие физической культуры и массового спорта, работа с детьми и молодежью, не смогут решаться без государственной политики, без “подключения” указанных государственных ресурсов. Наконец, оба вида управления осуществляются с помощью схожих институтов: государственной гражданской службы в области государственного управления и муниципальной службы – в сфере муниципального управления.

Федеральный законодатель четко понимает эту схожесть: проект нового федерального закона «О муниципальной службе» включает специальную статью – о взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к соответствующим должностям, единства ограничений и обязательств при прохождении каждого вида службы, единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы (и наоборот), соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий.