Государственная школа в России. Формирование школы, ее истоки, основные понятия

Необходимо отметить, что лучше всего будет рассмотреть положения рассматриваемой теории с позиции Чичерина. Этот выбор не случаен – взгляды Бориса Николаевича представляют собой уже закрепившуюся и разработанную концепцию, основательно обдуманную не одним умом.

Он придавал огромное значение развитию местного самоуправления, видел в нем “школу для самодеятельности народа и лучшее практическое приготовление к представительному порядку”.

Государство, по его учению, “есть союз свободного народа, связанного законом в одно юридическое целое и управляемое верховною властью для общего блага”. Основными элементами государства, по мнению Чичерина, являются: власть, закон, свобода, общая цель. Он писал, что идея государства и его цель – гармоническое сочетание всех общественных элементов и руководство общими интересами для достижения общего блага.

Чичерин оспаривал и  идеи тотального государственного регулирования  частной деятельности, и либеральные  идеи невмешательства государства  в дела общества, осуществления государством только охранительных функций. Государство, по его мнению, должно взять в свое ведение те учреждения, которые имеют всеобщий характер. Главная гарантия того, что оно не станет вторгаться в область частных интересов, должна заключаться, считал Чичерин, в организации государственной власти, включая представительные учреждения. Граждане, обладая политической свободой, должны сами стать участниками государственной власти. Без политической свободы, утверждал Чичерин, личная свобода лишена гарантии: “Пока власть независима от граждан, права их не обеспечены от произвола...”⁷.

В.П. Безобразов, подчеркивая  неразрывную связь государства  и самоуправления, делал вывод  о том, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма  управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или «правительственного» (или «казенного», как принято выражаться), управления, т. е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, – государством в государстве».

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: «Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели».

А.И. Васильчиков, принимавший  активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством. Теоретические взгляды А.И. Васильчикова были связаны с тем, что местное самоуправление имеет свою особую цель и особую сферу деятельности, полностью отличающуюся от государственного управления.

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и, в конечном счете, достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

Государственная теория нашла свое отражение в работах  видных юристов дореволюционной  России А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского.

Наибольший интерес  представляет позиция Н.И. Лазаревского. Он считал местное самоуправление системой децентрализованного государственного управления, обеспечиваемого юридическими гарантиями, которые имеют двойственный характер: с одной стороны эти гарантии ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с    другой – обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И. Лазаревского государственная власть представляет собой совокупность полномочий монарха, царской администрации, парламента и органов самоуправления.

Теоретические положения  А. Токвиля, Л. Штейна, Р. Гнейтса и других ученых XIX века о природе и сущности местного самоуправления лежат в основе современных подходов к местному самоуправлению и его месту в демократической системе управления обществом. Большинство современных зарубежных ученых трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах:

взгляды датских ученых – муниципалитеты выступают местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая является составной частью общей системы государства, а не «государство в государстве;

финские ученые подчеркивают связь местного самоуправления с  государственной организацией, при этом у них нет единства на место муниципалитетов в государстве: одни подчеркивают право коммун на самоуправление полномочие, выданное государством в законе и поэтому коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство; другие отстаивают точку зрения, при которой коммуны и государство равноправны и их существование их не зависит друг от друга.

Тем не менее, обобщенная позиция финских правоведов в  том, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Поэтому нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первосубъект общественного правления.

         3. Местное самоуправление на современном этапе

             3.1. Влияние идей «Государственной школы» и

         Государственной теории самоуправления на организацию

                      современного местного самоуправления

Основные теоретические  положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства, финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления».

Конец XIX в. ознаменовался  для России бурным развитием самоуправления, что связывается с земскими и городскими реформами, проводимыми в 60 – 70-е и 90-е гг. XIX в. В эту эпоху на Западе были созданы основные теории местного самоуправления, предпосылки, разработки которых были заложены в работах Турэ (1790 г. – доклад по законопроекту о реформе местного самоуправления), а также в нормах французских конституций XVIII в. и Конституции Бельгии 1831 г.

Главная цель всех теорий самоуправления – определить соотношение индивида и государства, местной и центральной власти. Два основных взгляда на местное самоуправление стали источниками этих теорий: представление о местном самоуправлении как особом субъекте, отличающемся от государства, и, наоборот, рассмотрение местного самоуправления как института, неразрывно связанного с государством, являющегося, по сути, его продолжением. Проводимые примерно в это время реформы российского самоуправления связываются именно с перенесением основных принципов этих теорий на российскую почву. В целом, нельзя не отметить, что дореволюционная русская политическая мысль весьма активно развивалась в направлении построения собственных теорий местного самоуправления, как заимствуя идеи западных ученых, так и в процессе анализа становления и развития отечественного самоуправления.

Попытки реализации теории местного самоуправления в России, как известно, длились несколько десятилетий. Разработчики российской земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теории самоуправления. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях». Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

Государственная теория самоуправления отождествляет органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы, по сути, – местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного   самоуправления – это государственные задачи, они не могут иметь иной природы, кроме государственной. Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления – не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Наиболее последовательным сторонником этой теории в России был академик В.П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: “Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”⁸.

По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В.П. Безобразов: “Чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических”⁹.

Государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате реформы земского и городского самоуправления в    1890 – 1892 гг. В каком-то смысле можно утверждать, что и советская модель местного государственного управления использовала те же принципы, что и эта теория. Как показала практика, реализация данной теории приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, в крайних вариантах она означает полное исчезновение местного самоуправления, его замену местным государственным управлением.

Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает практически полное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, стопроцентную реализацию на местном уровне принимаемых “наверху” решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно – местные государственные чиновники) не исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть, в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.), вряд ли может досконально представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых. Они исполняются, но часто не приносят жителям муниципального образования пользы. В силу этого растет недовольство населения местной властью, а в случае неблагоприятной социально-экономической ситуации в государстве может привести и к массовым протестным выступлениям. Наконец, данная модель не может быть признана соответствующей демократическим стандартам управления.

В современной науке  муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Так, И.И. Овчинников указывает, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (которую должна реализовать Российская Федерация) сформулированы в духе концепции теории дуализма природы местного самоуправления, однако, с его точки зрения, в России сегодня стремятся реализовать государственную теорию самоуправления¹⁰.