Государственная школа в России. Формирование школы, ее истоки, основные понятия

Такой же точки зрения придерживается и Н.В. Постовой¹¹. Эта позиция выглядит далеко не бесспорной. Реализация государственной теории местного самоуправления предполагает отказ от признания особенного в природе местного самоуправления, огосударствление всех местных институтов, решающих вопросы местного значения, объединение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему. Этого, как мы видим, на практике не происходит. Реформа местного самоуправления направлена не на полное слияние местного самоуправления и государственной власти, а лишь на упрочение связей государственных и местных органов, реализующих властные полномочия. При этом местное самоуправление сохраняет свою специфику и свои особые черты, отличающие его от государства. Поэтому более правильным является вывод о том, что правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации основано на теории дуализма муниципального управления (другое дело, что некорректная практика ее реализации может привести к смещению акцентов в сторону административной модели и чрезмерно высокой степени “встраивания” местного самоуправления в систему государственной власти). Но государство в ходе реформы не отменяет полностью общественных начал местного самоуправления, а лишь сохраняет и в определенной степени усиливает его государственные основы.

Наибольшее влияние  на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты.

Двойственность  природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата.

В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления. Б.Н. Чичерин, характеризуя местное самоуправление, отмечал: “Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный... Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении – правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе – в местном представительстве”¹².

Как представляется, на сегодняшний  день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время, как уже доказано выше, местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов Российской Федерации. По сути, оно уже является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия.

Но в то же время этот “представитель”, хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает природе местного самоуправления общественные черты.

Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее, даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным “связующим звеном” между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.

Так, например, Г.В. Барабашев  пишет о том, что эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение.

Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие  управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами, прежде всего, служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления. Как отмечается некоторыми авторами, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации¹³.

Поскольку природа российского местного самоуправления основана на положениях теории дуализма муниципального управления, утверждающей, что она (природа) не может быть сведена исключительно к государственным началам (которые, безусловно, составляют основу местного самоуправления), местное самоуправление обладает и рядом общественных черт, т.е. можно говорить о том, что у местного самоуправления могут быть собственные дела (вопросы местного значения), отличные от государственных.

В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.). Вместе с тем теория дуализма не только допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, но и, по мнению Г.В. Барабашева, может развиваться в направлении полного подчинения местного самоуправления интересам государственной власти.

Поскольку такое развитие модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на современном этапе может вступить в конфликт с международными обязательствами Российской Федерации, необходимо разумное самоограничение государственной власти в процессе установления контроля над местным самоуправлением. Представляется, что новый Федеральный закон делает правильные шаги в этом направлении, устанавливая перечень вопросов, в решение которых органы государственной власти вмешиваться не вправе. Но полностью механизмы такого самоограничения еще не разработаны, их предстоит законодательно определить и внедрить в практику.

Все сказанное дает основание утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению. Следует признать, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

              3.2. Возможности развития концепции «Государственной школы»

             и   Государственной теории самоуправления в настоящее время

Наиболее продуктивным, конструктивным и уместным для условий сегодняшней России выглядит понимание института местного самоуправления как двойственного по своей природе образования, соединяющего в себе функции государственного управления и общественного самоуправления. Фактически это является (с некоторыми оговорками) продолжением той традиции «государственной школы», которая первоначально оформилась в трудах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, А. А. Кизеттера, Б. Н. Чичерина, А.Д. Градовского и которая сегодня доминирует в практике большинства демократических государств. Такой подход, сторонников которого становится все больше среди отечественных исследователей, предполагает определенную коррекцию как теоретических, так и политико-правовых ориентиров. Последние законопроекты, внесенные Президентом РФ в мае 2000 г., представляют собою, думается, шаги именно в этом направлении.

Взгляд на местное  самоуправление как государственно-общественное образование предполагает и соответствующее понимание граней взаимодействия между ним и органами государственной власти. Речь, в частности, должна идти о стройной системе государственного, в том числе административного контроля, за деятельностью муниципальных органов власти. Имеется в виду, что судебный контроль оказывается достаточным, когда речь идет о собственных полномочиях, а также добровольных или факультативных функциях местного самоуправления. Однако его недостаточно, когда встает вопрос о предметах совместного ведения и делегированных полномочиях, где зачастую требуется оценка принимаемых решений не с точки зрения их законности, а с точки зрения их целесообразности.

Так, органами административного контроля в отношении местного самоуправления могли бы стать комитеты по самоуправлению, необходимость создания которых декларирована в принятых осенью 1999 г. «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Такие комитеты, действующие под эгидой как федеральной, так и региональных властей, должны были бы, по мнению автора, помимо контрольных функций, решать задачи оптимизации взаимодействия муниципальных органов и органов государственной власти на соответствующей территории.

Кроме того, конфликты, возникающие в системе такого взаимодействия, должны становиться предметом разбирательства не в судах общей юрисдикции (не способные, повторим, анализировать те или иные решения с точки зрения их целесообразности), а в специальных административных судах, аналоги которых имеются во многих современных государствах. Следует отметить то обстоятельство, что продуктивное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления предполагает достаточно высокий уровень политической и правовой культуры, ориентирующий участников этого взаимодействия на конструктивное сотрудничество в плане совместного решения общих задач.

В целом необходимо также  отметить, что сам по себе выбор  тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления еще не гарантирует того, что созданная модель на практике окажется эффективной. До сих пор, и это признается на всех уровнях осуществления публичной власти, посредством применения действующего механизма правового регулирования не удалось построить оптимальную модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Не случайно Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию прямо указал: “В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом”¹⁴.