Государственная школа в России. Формирование школы, ее истоки, основные понятия

Рассмотрим историю  местного самоуправления в России.

Истоки местного самоуправления в России берут свое начало со времен Древней Руси. Самыми яркими примерами городских самоуправляющихся общин могут послужить Новгород и Псков. В этих городах была сформирована уникальная система управления городом посредством народного или вечевого собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Надо отметить, что  до определенного времени попытки  организации самоуправления представляли собой правила, скорее подчиняющиеся традициям, нежели формальным нормам, и основанные на обычаях. Законное оформление власти на местах, под которым мною понимается система наиболее общих норм, обязательных для исполнения на всей территории государства, случилось только в XVI веке. Административными единицами были волости, уезды и др. Во главе волости стоял сотский, или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Интересы князя представлял дворский. Представителем княжеской власти был так называемый наместник – кормленщик.

Значительный вклад  в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV «Приговор царской  о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555 – 1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» – земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины – сотских, десятских, пятидесятских.

В XVII веке в государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 году в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем.

В это время на большинстве  территорий России существовали две формы «самоуправления» – губная и земская. Каждым округом – «губой» – управляли губной староста и его помощники – целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. В 20 – 30-е гг. XVII века формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 – 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII веке кризис.

Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

В годы царствования Петра I изменения  в местном самоуправлении были связаны  в первую очередь с реформированием  всей административно-территориальной структуры России.

Преобразования Петра I фактически затронули все области  государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 года царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». Россия была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами). В 1711 году губерний стало 9, а в 1714-м – 11. Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой – военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719 – 1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее – на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции – в губернии. В 1723 – 1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления – Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров. В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т. д. Реформой 1723 – 1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления. Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования. Авторы, изучающие историю развития местного самоуправления в Петровскую эпоху, особо отмечают особенности организации судопроизводства: суд был независим от администрации. Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления. Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления – от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 году Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода. Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 года, которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 года каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 году магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления не закончилось. В ноябре 1775 года было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно. Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»: обеспечение городского населения продовольствием; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; охрана порядка; обеспечение города необходимыми припасами; охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях. Кроме Общей и Шестигласной дум устанавливался еще и третий орган – собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги; представление губернатору своих соображений о нуждах города; издание постановлений; подготовка ответов на предложения губернатора; исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду. Собрание «общества градского» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время. Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 года Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который  способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 года, согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности.

В XIX веке до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства)³. Накануне Февральской революции 1917 года земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей. Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы:

 – принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

 – принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

 – принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем);

 – принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Причин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX веков городского и земского образования, здравоохранения, культуры.

После Октябрьской революции  началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 года. Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное.

Что касается истории местного самоуправления иностранных государств, то там общественное управление появилась раньше, чем на территории нашей страны. Еще в Древней Греции и Риме, на Древнем Востоке были заложены основы как государственного, так и общественного управления. Известные сейчас модели управления опираются на достижения тех далеких лет. Рассмотрим примеры организации управления в ряде европейских стран более поздних периодов.

Хотелось бы начать с тех стран, где история общественного управления особенно богата и имеет колоссальный теоретический и практический опыт. Например, Швейцария, где в наше время автономия общин является государственно-правовым принципом на уровне Конституции, а всего в стране насчитывается около 2900 общин, которые имеют самый разный статус. Община – наименьшая административная единица. Они входят в состав кантонов (всего их 26), а те, в свою очередь, являются составляющими федерации. Для Швейцарии характерно многообразие форм местного самоуправления (гетерогенность). Каждый кантон самостоятельно определяет вопросы организации местного самоуправления, поэтому практически в каждом кантоне своя система и свои особенности.

Ведь в отличие от Австрии, Германии, Канады, Индии кантоны  Швейцарии не возникли в результате отделения автономных децентрализованных районов от центрального государства. Наоборот, Швейцарская Конфедерация стала результатом суверенного волеизъявления ее когда-то 25 (а теперь, вместе с новым Кантоном Юра, 26) суверенных и независимых государств-членов. Исторически Швейцария как страна возникла на месте традиционной конфедерации старых средневековых государств. И хотя впоследствии институционально Швейцария стала федеративным государством, она все еще называется Конфедерацией. Кантоны и обладали и обладают всеми необходимыми характеристиками суверенного государства. Они вводят законы, имеют свою собственную судебную власть и управляются кантональными органами исполнительной власти. Легитимность всех правительственных органов определяется кантональной конституцией, а не федеральной. Граждане кантонов передают государственные полномочия своим правительственным органам. Именно граждане кантона являются основанием кантональной легитимности. Они и кантональное правительство заключают между собой соглашение. Несмотря на то, что кантоны стали-таки частью Швейцарской Конфедерации, сохранилось плюралистическое разнообразие их независимых юридических систем. Пользуясь своей независимостью, кантоны могли развивать собственную историческую идентичность как государства с собственными культурными и правовыми традициями. Так, например, в кантоне Цюрих в средние века произошло несколько важных демократических событий. Со времен первой революции 13-го века Цюрих продолжает оставаться кантоном с сильными демократическими корнями, который все еще может оказывать влияние на процесс принятия решения в парламенте или даже в правительстве. Эта демократическая традиция отражена и в действующей конституции кантона. Цюрих имеет гораздо больше прямых демократических институтов и прав, чем большинство других швейцарских кантонов.