Безопасность в туризме

В Федеративной Республике Германии существует наиболее «жесткий» режим правового регулирования страхования выезжающих за рубеж. Там турист застрахован буквально «от всего». Однако после введения данного способа страхования в 2000 годы годах туристические потоки из Германии стали перераспределяться в ближайшие страны Европейского Союза. Основной причиной стала дороговизна туристского продукта немецких туроператоров. Поэтому нашей стране при создании правовых основ страхования в сфере туризма нужно найти разумный баланс между стоимостью туристского продукта и его безопасностью.

В последнее время все чаще поднимается вопрос и о страховании туристов на случай наступления форс-мажорных обстоятельств. Позиция страховщиков заключается в том, что у них в данный момент имеются все правовые основания предлагать такой страховой продукт туристскому рынку. Однако туристы к нему не проявляют особого интереса, т.к. вероятность наступления данных событий незначительна. Поэтому они предпочитают не нести дополнительных расходов за эту страховую услугу.

Однако, как показали последние события, связанные с извержением исландского вулкана (апрель 2010 года), финансирование непредвиденных расходов туристов, возникающих в результате форс-мажорных обстоятельств, является актуальным.

В Российской Федерации проблемы эффективности защиты прав и законных интересов российских туристов, а также правового обеспечения их личной безопасности особенно остро встали после 15 ноября 2010 года, когда оказался неплатежеспособным один из крупнейших российских туроператоров («Капитал тур»). В результате пострадало более 8000 туристов, оплативших свои поездки в период до февраля 2011 года, 2718 из них находились за рубежом и для оказания им неотложной оперативной помощи потребовалось привлечение значительных сил и средств не только федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма и консульских учреждений Российской Федерации за рубежом, а также профессионального туристского, страхового и транспортного сообщества. На февраль 2011 года общая задолженность «Капитал тур» перед туристами составляет более 326 млн. рублей, в страховую компанию поступили обращения граждан на сумму около 150 млн. рублей.

Правоприменительная практика также показала, что нет эффективных правовых механизмов, позволяющих федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма своевременно и оперативно принимать меры к недобросовестным участникам туристского рынка, в том числе исключать их из единого федерального реестра туроператоров. В административном и уголовном законодательстве недостаточно четко определена юридическая ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма. Существуют правовые коллизии, связанные с защитой прав и законных интересов туристов в сфере турагентской деятельности.

Механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров, который является эффективным, но достаточно новым для российской правовой системы способом защиты прав и законных интересов туристов, также нуждается в дальнейшем развитии. В частности, в Законе о туристской деятельности установлен недостаточный минимальный размер финансового обеспечения (100 млн. рублей) для крупных туроператоров, доходы которых от реализации туристского продукта превышают 1 млрд. рублей. Существует правовая неопределенность в статусе туроператора в случае отзыва, приостановления у страховщика или банка лицензии на соответствующий вид страхования (банковские операции), которые предоставили туроператору соответствующее финансовое обеспечение.

Кроме того, стало очевидно, что у профессионального туристского сообщества и (или) государства должен быть финансовый инструмент, который позволял бы в оперативном порядке финансировать мероприятия по возвращению российских туристов в Российскую Федерацию. Причем данный инструмент должен использоваться не только в случаях неплатежеспособности туроператоров, но и в условиях возникновения обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажор).

Совершенствование механизма правового регулирования в данной области является актуальным также для других государств и мирового сообщества в целом. По данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО), произошедшие в апреле 2010 года события, связанные с образовавшимся «облаком вулканического пепла», оказали значительное влияние на туристскую деятельность в Европе и Северной Африке. Они выявили серьезные проблемы отсутствия глобальных правил, регулирующих туристскую деятельность в соответствии с нормами международного права. [27] При этом ЮНВТО отмечала большое число случаев пренебрежения к туристам, как со стороны властей, так и со стороны авиакомпаний и туроператоров. В результате Исполнительным Советом ЮНВТО было принято решение о подготовке проекта международного правового акта, призванного обеспечить минимальный уровень гарантий для туристов (потребителей), а также для организаторов путешествий.

Для предотвращения подобных событий в будущем Минспорттуризм России, Ростуризм совместно с парламентариями России и профессиональным туристическим сообществом считают необходимым принятие срочных мер по совершенствованию законодательства о туристской деятельности, которые будут разделены на несколько этапов.

По мнению Ростуризма, такие предложения могли бы включать в себя следующие направления:

- разграничение полномочий в области государственного регулирования туристской деятельности между органами власти всех уровней;

- совершенствование порядка формирования и ведения единого федерального реестра туроператора (далее – реестр туроператоров), в том числе установление дополнительных оснований для исключения туроператоров из реестра;

- правовая регламентация автоматизации договорных отношений туроператора (турагента) и туриста или иного заказчика туристского продукта («электронная туристская путевка»);

- установление особенностей договорных взаимоотношений туроператоров и турагентов, законодательное ограничение деятельности турагентов, оказывающих услуги «от своего имени и по поручению туроператора»;

- развитие видов страхования в сфере туризма, а также увеличение количества и улучшение качества услуг, оказываемых туристам страховыми организациями;

- формирование правовых норм, направленных на саморегулирование в сфере туристской деятельности;

- усиление юридической ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности. [49]

Остановимся на некоторых из них. Очень важным является предоставление Ростуризму права обращаться в суд с требованием об исключении туроператора из реестра в связи с грубым нарушением им Закона о туристской деятельности и/или иных федеральных законов, в том числе, в случае выявления заведомо недостоверных, неполных сведений, либо подложных документов о его финансовом состоянии.

Следует отметить, что у Ростуризма в 2011 году уже появились дополнительные возможности по проверке достоверности финансовой отчетности туроператоров. Так, с 1 января 2011 года вступили в силу изменения к закону «Об аудиторской деятельности», в соответствии с которыми у крупных туроператоров, предоставляющих финансовое обеспечение на новый срок, Ростуризм будет требовать в составе годовой бухгалтерской отчетности обязательное аудиторское заключение. Это требование касается операторов, осуществляющих деятельности в сфере выездного туризма и находящихся на общем режиме налогообложения, чья выручка от оказания услуг за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей.

Необходимо также установить запрет для туроператора повторно в течение года обращаться с заявлением о внесении сведений в реестр туроператоров, если сведения о нем исключены из реестра судом в связи с грубым нарушением закона.

Целесообразно определить минимальный размер финансового обеспечения туроператора в сфере выездного туризма, объем доходов которого от реализации туристского продукта превышает, например, 1-1,5 млрд. рублей, в виде постоянной величины плюс 10% от общего объема денежных средств, полученных от реализации туристского продукта в календарном году.

Следует установить обязанность страховщика и гаранта информировать федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма обо всех заключенных, продленных, недействительных и прекративших свое действие договорах страхования ответственности туроператора, либо выданных туроператору и прекращенных банковских гарантиях.

В статью 17.6 Закона о туристской деятельности целесообразно включить положение о предоставлении страховщику права предъявлять регрессное требование в пределах произведенной страховой выплаты к туроператору, если умышленные действия (бездействие) учредителя (участника) юридического лица, осуществляющего туроператорскую деятельность, его руководителя, работника, либо иного лица, которое действовало в интересах туроператора в соответствии с его учредительными документами повлекли за собой причинение реального ущерба туристам и (или) иным заказчикам.

В законодательстве о туристской деятельности необходимо также изменить правовую природу туристской путевки, по аналогии с нормами транспортного законодательства, регулирующими вопросы применения перевозочных документов. Сущность туристской путевки должна заключаться не только в том, что она подтверждает факт оплаты туристского продукта, но и в том, что она удостоверяет заключение договора о реализации туристского продукта. Причем договор о реализации туристского продукта может быть оформлен как на бумажном носителе, так и в электронном виде («электронная туристская путевка»), с размещением информации об условиях договора о реализации туристского продукта в автоматизированных информационных системах. Формы туристской путевки, а также требования к автоматизированным информационным системам могут устанавливаться Минспорттуризмом России.

Еще одним важным направления совершенствования законодательства является детализация норм статьи 17 Закона о туристской деятельности, регулирующих вопросы страхования туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев. Как показало ДТП в Египте в конце прошлого года, минимальная сумма страхового покрытия должна составлять не менее 900 тысяч рублей на одного туриста, а страховой полис – включать в себя, как минимум, оплату расходов туриста на лечение, расходы, возникшие вследствие несчастного случая, заболевания или смерти застрахованного (включая расходы на репатриацию, расходы по предоставлению возможности транспортировки пострадавшего застрахованного и несовершеннолетних лиц, сопровождавших застрахованного, и принадлежащего ему имущества), расходы по оказанию экстренной стоматологической помощи, по оказанию юридической помощи, необходимость которой вызвана перечисленными выше событиями.

Представляется, что туроператора следует наделить правом отказаться от заключения договора о реализации турпродукта, если турист не желает приобретать соответствующий страховой полис. Особенно в случаях, когда путешествие предполагает занятие экстремальными видами туризма и спорта.

В рабочей группе в Минспорттуризма России принято решение о введении ограничения на работу турагентов от своего имени. Они смогут продавать туры только от имени и по поручению оператора. Это значительно повысит ответственность оператора за деятельность своих агентств. В юридическом смысле с того момента, как турист заключил договор турагентом, права и обязанности по оказанию услуг туристам должны возникать у оператора, а не агента. Это более правильно, так как в современном законодательстве агент, который продает продукт от своего имени, де-факто является «квази-оператором», но без соответствующего финансового обеспечения. Все это приводит к негативным финансовым последствиям для туристов. Ростуризм рассчитывает, что в случае введения этих изменений для обеспечения стабильности и предсказуемости на туристском рынке будет установлен переходный период, который необходим для подготовки отрасли к работе в новых условиях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» безопасность туризма определена как безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества и ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. Угроза же безопасности туризма это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам субъектов туристских отношений, общества, государства, реальную и потенциальную угрозу.

Обеспечение личной безопасности туристов приобретает все большую актуальность в условиях современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира, в котором опасности природного и техногенного характера (включая чрезвычайные ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время их путешествий. Также активно проявляют себя и другие угрозы безопасности: массовые инфекционные заболевания, несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия, техногенные и природные катастрофы, хищения имущества туристов и насильственные действия в отношении них, экстремизм, террористические акты. Этот перечень можно продолжить.

Известно, что обеспечение личной безопасности туристов, экскурсантов и иных посетителей имеет свою специфику, которая заключаются в необходимости осуществления в отношении путешественников повышенных мер безопасности, особенно в начальный период путешествия. В этот период туристы являются наиболее уязвимы от негативного воздействия различного рода угроз безопасности, так как происходит адаптация туристов к новой социально-психологической обстановке, географической среде и гидрометеорологическим особенностям страны (места) временного пребывания.