Шпаргалка по "Конституционному праву"

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и  составными частями государства, употребляются  термины «разграничение предметов  ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)».

Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения.

Компетенция же – это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.   

Основополагающие  принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и  субъектами РФ закреплены в Конституции  РФ, а детализация содержится в  Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп.   

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является «неконституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции РФ. Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.   

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного  в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:    

1) предметы исключительного ведения Российской Федерации;   

2) предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);   

3) предметы собственного ведения субъектов РФ.   

Перечень предметов ведения Российской Федерации определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) – закрепление за ней прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику. Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов РФ. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11,ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Поэтому по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка.   

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты).   Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон.   

Отсутствие  федерального закона по вопросам совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса  субъектом РФ. Однако возможность опережающего правового регулирования в субъекте РФ весьма ограничена. Во-первых, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному закону предполагает в том числе и приведение правового акта субъекта РФ в соответствие с федеральным законом, принятым позднее. Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» после внесения изменений и дополнений 4 июля 2003 г. содержит закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, которые они могут осуществлять самостоятельно.    

Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно.  

Федеральный закон «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации», во-первых, закрепляет предметный ограничитель, т. е. предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обусловленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в какой этими особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграничение полномочий (предметом соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование части имеющихся полномочий). Во-вторых, Законом закрепляется временной ограничитель, т. е. договор (соглашение) не может быть бессрочным, предельный срок действия договора составляет десять лет с возможностью досрочного расторжения (прекращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда. В-третьих, Закон закрепляет концепцию несамоисполняющегося договора во внутрифедеративных отношениях, что предопределяет усложнение процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора федеральным законом. Таким образом, двусторонними такие договоры можно называть с большой долей условности, так как по существу имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты РФ. Соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволит исключить из договоров и соглашений положения, нарушающие принцип равноправия субъектов РФ (органы государственной власти любого субъекта РФ вправе по своему запросу получить проект договора или соглашения и высказать свои предложения и замечания).    

С разграничением властных полномочий между центром  и регионами нормативно смысл  заключения договоров в значительной степени утрачивается. Основное назначение внутригосударственных (равно как  и внутрирегиональных) договоров  и соглашений – конкретизация, уточнение, делегирование нормативно разграниченных властных полномочий при безусловном  приоритете нормативного способа разделения власти по вертикали.

18. Конституционно-правовой статус субъектов и организация государственной власти субъекта РФ. Особенности правового статуса отдельных видов субъектов

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции  РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод  о том, что в Конституции РФ закреплен симметричный характер федерации. Более того, конституционный текст  содержит целый ряд положений  о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.).   

Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, общие начала их конституционно-правового статуса созвучны основным элементам статуса Российской Федерации:   

• собственная система государственной власти, в том числе учредительной (самостоятельность регионов в этой сфере не безгранична, органы государственной власти субъектов РФ являются составной частью единой системы государственной власти России);   

• собственная правовая система (но являющаяся составной частью правовой системы РФ);   

• собственные предметы ведения (наряду с возможностью участия в решении общефедеральных вопросов);    

• собственная территория (но только суша; границы между субъектами РФ могут быть изменены по их взаимному согласию, но с утверждением этого решения Советом Федерации);   

• свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов (но в рамках федерального регулирования основ имущественных отношений);    

• участие в международных и внешнеэкономических связях, право на сотрудничество друг с другом (но с участием или под контролем федерального центра, в частности отношения субъектов РФ с иностранными государствами или их составными частями регламентируются Федеральным законом от 04.01.99 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»);    

• собственная государственная символика (но используемая наряду с государственными символами РФ).   

Набор этих составляющих нормативно не закреплен, и в различных источниках возможны различные подходы. Не все элементы статуса РФ могут быть автоматически  «спроецированы» на статус субъекта РФ. В определении содержания своего статуса субъекты РФ не полностью  свободны и самостоятельны и связаны  они прежде всего положениями  основ конституционного строя России, которые являются едиными для  всего государства и могут  быть изменены только через принятие новой Конституции РФ.   

Несмотря  на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса  субъектов РФ и равноправия субъектов  РФ, существуют определенные различия как отдельных групп субъектов  РФ, так и отдельных субъектов  РФ независимо от принадлежности к  той или иной группе. Даже некоторые  нормы Конституции РФ и других федеральных правовых актов позволяют  говорить о фактически асимметричной федерации в России. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ; ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в РФ намного больше, чем республик, которых в России 21; основные законы республик (конституции) в отличие от уставов других субъектов РФ могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии.   

Сама  конституционная возможность изменения  субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) предполагает различия в статусе  отдельных регионов. Все подобные положения, внутренние противоречия российского  законодательства дают почву для  обоснования разностатусности составных частей России, прежде всего республик, по сравнению с другими субъектами РФ.   

Характеристика  конституционно-правового статуса  таких субъектов РФ, как автономные округа, имеет определенные особенности. Главная из них заключается в том, что все автономные округа, за исключением Чукотского, входят в состав края или области. Такие субъекты РФ называют «сложносоставными», «составными», «сложноустроенными», «матрешечными» и т. п. Получается, что один равноправный субъект является частью другого, столь же равноправного (а отсюда возникают проблемы территории, формирования органов государственной власти, нормотворчества, взаимоотношений между собой и с федеральным центром и т. п.).      

Конституционный Суд указал, что вхождение автономного  округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной  власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в  случаях и пределах, предусмотренных  федеральным законом, уставами соответствующих  субъектов РФ и договорами между  их органами государственной власти.  Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области, а это предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании органов государственной власти края, области и соответствующую обязанность органов государственной власти округа обеспечить реализацию этого права.   

Состояние вхождения автономного округа в  состав края, области определяет особенности  статуса не только округа, но и края, области, в которые он входит. Такое  вхождение ни в коей мере не умаляет  статуса автономного округа как  равноправного субъекта РФ (в частности, не ущемляет его возможности участвовать  в договорном процессе с другими  субъектами РФ, а также с федеральным  центром), не ставит его в зависимое  положение от края, области; более  того, такое состояние порождает  обязанность обеих сторон строить  свои отношения (в том числе и  отношения с другими субъектами РФ и федеральными властями) с учетом интересов друг друга.   

В Конституции РФ речь идет о равноправии, но не о равенстве субъектов РФ, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Совершенно очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты РФ должны иметь равные права, равные возможности в реализации политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявляться главным образом во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, в предоставлении субъектам одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.   

Тенденция выравнивания статуса субъектов  РФ стала одной из очевидных, проявившихся тенденций во внутрифедеративных отношениях в современной России.

Одним из элементов конституционно-правового  статуса субъектов РФ является наличие  собственной системы органов  государственной власти.

   Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают  виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т. п. Однако они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также нормами других федеральных законов.    

Система органов  государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:   

1) законодательный (представительный) орган государственной власти;   

2) высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);    

3) высший исполнительный орган государственной власти;   

4) иные органы государственной власти.   

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные  органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят.