Принцип разделения властей как основа построения системы органов Российского государства

Правительство самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий, но вместе с тем оно находится под непрерывным и действенным контролем Президента. Независимость и самостоятельность Правительства допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента. При возникновении между ними разногласий о путях и способах достижения целей решение остается за Президентом, который может отправить в отставку Правительство (ст. 115 Конституции).

В системе государственной власти Президент и Правительство – это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство, осуществляя исключительно исполнительную власть, фактически является федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Президент институциирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен существенными полномочиями в этой области37.

Говоря о Правительстве как об органе исполнительной власти, необходимо выделить две основные его функции: во-первых, организация исполнения законов принятых ФС РФ, указов главы государства, решений судов, во-вторых, организация контроля над исполнением законов, указов Президента, решений судов органами исполнительной власти сверху донизу.

2. Порядок формирования исполнительных органов Российской Федерации

Процедура формирования Правительства начинается с того, что Президент выбирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правительства и вносит эту кандидатуру на рассмотрение ГД для получения согласия. Так, ГД должна рассмотреть кандидатуру в течение семи дней со дня внесения ее Президентом или его полномочным представителем в ГД. Решение о даче согласия принимается тайным голосованием или открытым голосованием, если за это выскажется большинство депутатов. Если кандидат будет отклонен ГД, Президент в течение недели представляет вторую кандидатуру, а если и эта будет отклонена - третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает ГД и назначает новые выборы в нее.

Весьма спорна и позиция по этому вопросу Конституционного Суда РФ, который подтвердил право Президента представлять в ГД для согласования одну и туже кандидатуру во второй и третий раз38. Однако, как представляется, такие поступки будут свидетельствовать или о желании Президента оказать давление на ГД (что и было осуществлено при троекратном представлении кандидатуры СВ. Кириенко в 1998 г., утвержденной в третий раз), либо о нежелании Президента с ней сотрудничать и добиться ее роспуска. Таким образом утрачивается смысл согласования кандидатуры премьер-министра с ГД, которая находясь под угрозой роспуска, принуждается к даче согласия на назначение президентской кандидатуры39

После получения согласия ГД Президент назначает Председателя Правительства, который в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре Правительства (перечень министерств, ведомств) и кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандидатуру на должность заместителя Председателя Правительства и федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее слово принадлежит Президенту. Назначения производит он, издавая указ о составе Правительства.

Согласно Указу Президента от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»40, в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, федеральные службы и федеральные агентства подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, федеральные службы и федеральные агентства подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства руководство деятельностью которых осуществляет Правительство.

Министерство определяет государственную политику в сфере своей деятельности. Конкретно задачи и функции министерств и автономных ведомств определяются положениями о них. Положения о министерствах и ведомствах, подчиненных непосредственно Президенту, утверждаются его указами, положения о других ведомствах — подписываются Председателем Правительства.

Формирование Президентом Правительства, назначение его персонального состава обязывают его оценивать эффективность деятельности федеральных исполнительных органов, назначенных им министров, ставить перед ними определенные задачи, связанные с его функцией, определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией и ФЗ.

Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства:

1) Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Президентом в день вступления его в должность. Президент может сохранить прежний состав Правительства, но юридически создается новое Правительство с применением указанных выше процедур.

2) Правительство  подает в отставку, о чем объявляет его Председатель. Инициатива отставки исходит от самого Правительства.

3) Решение об отставке Правительства может принять Президент по своей инициативе (ч. 2 ст. 117 Конституции), что означает увольнение Правительства в отставку. Президент отправляет в отставку премьер-министра, но это означает увольнение всего Правительства.

4) Правительство  может быть уволено Президентом в результате двойного вотума недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования в ГД.

5) Правительство  может прекратить свои полномочия  по инициативе его Председателя. Он может подать Президенту заявление о невозможности исполнения своих полномочий (основания могут быть самыми разными: болезнь, ситуация, сложившаяся в Правительстве, и др.). Прекращение полномочий Председателем Правительства означает отставку Правительства.

Во всех случаях прекращения полномочий Правительства оно продолжает действовать до формирования нового состава.

Заместитель Председателя Правительства и министры также могут подать в отставку. Она принимается Президентом, уведомлять ГД не требуется. Президент РФ назначает на место ушедших в отставку новых членов Правительства.

3. Полномочия законодательных органов Российской Федерации и их участие в управлении государство

Правительство обладает широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Оно может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым федеральным органам исполнительной власти (министерствам и др.), если эти полномочия не относятся к исключительным полномочиям Правительства. По соглашениям (договорам) с органами исполнительной власти субъектов РФ Правительство может передавать последним часть своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов РФ — передавать Правительству долю своих полномочий. Однако и то, и другое возможно, если это не противоречит Конституции и ФЗ.

В сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, законности и охраны общественного порядка Правительство осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности, законности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы правоохранительных органов, по обеспечению деятельности органов судебной власти. Оно не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — обеспечительное.

В сфере экономики Правительство осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, единую финансовую политику, свободу экономической деятельности, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет ГД отчет об этом, управляет государственным внутренним и внешним долгом России, принимает меры по защите отечественных товаропроизводителей, охране природы и др. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — создание условий для функционирования экономики и ее регулирование.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует его развитию, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, а также проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране, разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной науки, проведение единой государственной политики в области образования и др. Основным направлением деятельности Правительства в этой сфере является государственная поддержка.

В сфере духовной жизни общества Правительство обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, политический экстремизм. Основными направлениями деятельности Правительства в этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и контроль за соблюдением Конституции и законов в духовной сфере жизни общества.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности (под руководством Президента), организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований. Оно обеспечивает функционирование военного производства, реализацию внешней политики России, представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств России и наблюдает за выполнением международных договоров другими участниками, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного сотрудничества. Основными направлениями деятельности Правительства в данной сфере являются прямое управление и контроль.

Осуществляя свои полномочия, Правительство принимает множество правительственных программ по самым разным вопросам (в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т.д.). Они имеют в основном ориентирующий характер, но в них часто содержатся и конкретные обязывающие положения.

Для осуществления полномочий Правительства ему предоставлено право законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в ГД только по его решению. Лишь Правительство может вносить законопроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты ФС, и оно вправе направлять в СФ и ГД официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения об их изменениях. Эти отзывы подлежат обязательному оглашению в СФ и ГД (обычно на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты).

Правительство дает свои заключения на законопроекты, имеющие финансовый характер. Без его заключений такие законопроекты парламент рассматривать и, следовательно, принимать не может. Это относится к законопроектам о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета. Председатель и члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат, их комитетов и комиссий и имеют право быть выслушанными. Им предоставляется слово для первоочередного выступления.

В случае постановки депутатами ГД и членов СФ вопросов, касающихся деятельности Правительства, его Председателя, членов, они имеют право получить разъяснения о причинах постановки таких вопросов и должны быть приглашены на обсуждение.

Федеральные отраслевые органы осуществляют контроль за выполнением федерального законодательства в соответствующей области. Они вправе отзывать лицензии, их уполномоченные должностные лица, если это устанавливает закон, вправе налагать административные взыскания (штрафы и др.)41.

В случае, когда необходимо срочное правовое регулирование каких-либо отношений, а парламент перегружен и решение вопроса не вызывает дискуссий и достаточно подзаконного регулирования такого решения, возникает необходимость в делегировании законодательных полномочий исполнительной власти.

Делегирование полномочий правительству имеет ограничения. В зарубежных конституциях обычно устанавливается, что нельзя делегировать законодательные полномочия, относящиеся к основным правам и свободам человека и гражданина. Конституционный Суд РФ уточнил такие критерии, установив, что нельзя делегировать те полномочия, для реализации которых Конституция предусматривает принятие закона42.

При реализации делегированных полномочий орган исполнительной власти не вправе выходить за пределы делегирования и нарушать сроки реализации таких полномочий.

Несмотря на то, что Конституцией не предусмотрены положения о делегированном законодательстве, на практике применяется делегирование полномочий парламентом правительству, а иногда и Президенту (например, в текст закона включается поручение Правительству или Президенту урегулировать те или иные вопросы).

Что касается регламентарной власти, то она означает издание исполнительной властью актов, имеющих силу законов. В отличие от делегированного законодательства, для этого не требуется передачи полномочий парламентом. Такая система используется, например, во Франции, в некоторых странах Африки. В России регламентарная власть пока не используется, хотя предпосылки к ее установлению имеются (например, право Президента РФ при определенных условиях издавать указы по законодательным полномочиям).