Принцип разделения властей как основа построения системы органов Российского государства

Конституция, хотя и наделяет СФ и ГД определенной компетенцией и самостоятельностью в ее реализации, не закрепляет за ними статус государственных органов. Следовательно, принадлежащие этим палатам полномочия одновременно являются и полномочиями всего парламента.

 

2. Порядок формирования законодательных органов Российской Федерации

 

Первая ГД избиралась вместе с СФ в день всенародного голосования по Конституции 12 декабря 1993 года сроком на два года (согласно переходным положениям принимаемой Конституции).

Срок полномочий ГД второго (1996 – 1999 гг.), третьего (2000 – 2003 гг.), четвертого (2004 – 2007 гг.) и пятого (2008 – 2011 гг.) созывов составлял четыре года. Начиная с шестого созыва, депутатов избирают сроком на пять лет9.

Существовало два варианта избрания депутатов ГД: одна половина депутатов ГД избиралась по округам, а другая – по спискам избирательных объединений. Следует отметить, что с помощью мажоритарной системы избиратели могли иметь своих «личных» депутатов, а пропорциональная система помогала привести к созданию нескольких крепких политических сил, конкурирующих в битве за место10.

Новое законодательство о выборах депутатов ГД11 исключило возможность избирать и избираться по одномандатным округам. Теперь избиратели могут подавать свои голоса только за ту или иную политическую партию, а войдут ли в партийный список депутатов, импонирующие избирателю личности, не определено.

В соответствии с п.3 ст. 95 Конституции количественный состав ГД – 450 депутатов. Кандидаты в депутаты ГД выдвигаются политическими партиями в составе федеральных списков кандидатов в депутаты ГД (далее – партийные списки). Политическая партия (далее – партия) вправе выдвинуть в составе партийного списка граждан РФ, не являющихся членами данной политической партии (но не более чем половину всех кандидатов партийного списка).

В избирательном бюллетене нет партийных списков. Партийные списки регистрируются в Центральной избирательной комиссии РФ (далее –  ЦИК) и заранее публикуются в открытой печати, любой избиратель может с ними ознакомиться.

ФЗ №51-ФЗ устанавливает заградительный барьер. C 2007 г. заградительный барьер на выборах ГД повышен с 5 % до 7 %. Т.е. партии, получившие менее 7% голосов избирателей, признанных действительными, к распределению мандатов не допускаются, их не получают, хотя бы они и достались им по квоте. В октябре 2011 г. были приняты поправки, понижающие барьер до 5 % с 1 января 2013 г. 12 

Депутаты ГД избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за партийные списки. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты ГД, включает в себя всю территорию РФ. Избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

После подведения итогов голосования происходит распределение депутатских мандатов — перевод процента голосов, полученных в ходе выборов, в места в парламенте. Партии, преодолевшие процентный барьер, получают места пропорционально полученным голосам избирателей, при этом используется метод «естественной квоты»13. При вычислении естественной квоты число поданных действительных голосов делят на общее число мандатов, подлежащих распределению. Результат деления (частное) – это квота: число голосов, необходимое для избрания от списка одного депутата. Сколько партия получит квот, столько и мандатов по очереди в партийном списке.

К примеру, по итогам выборов в ГД РФ шестого созыва, состоявшихся 4 декабря 2011 г., согласно данным обнародованным ЦИК РФ, заградительный барьер преодолели четыре партии: Единая Россия (49,32%), Коммунистическая партия Российской Федерации (19,19%), Справедливая Россия (13,24%) и Либерально-демократическая партия России (11,67%).

Таблица 1 – Число действительных избирательных бюллетеней14

Единая  Россия	Коммунистическая партия Российской Федерации	Справедливая Россия	Либерально-демократическая партия России
32 371 737	12 599 420	8 695 458	7 664 516
Итого: 61 331 131

 

Согласно данным представленным в таблице 1 – естественная квота составляет: действительных избирательных бюллетеня.

Таблица 2 – Число депутатских мандатов

Единая  Россия	Коммунистическая партия Российской Федерации	Справедливая Россия	Либерально-демократическая партия России

 

По результатам расчетов, полученным в таблице 2, общее число депутатских мандатов составило: 237 + 92 + 63 + 56 = 448 мандатов. Отсюда следует, что при первом распределении полученных голосов избирателей разделить все 450 мандатов между партиями не удается (имеют место остатки голосов и мандатов). Следовательно, производится вычисление второй квоты (второго избирательного частного), и в соответствии с этим распределяются остатки мандатов.

С одной стороны достоинством пропорциональной избирательной системы считаются примерно равное представительство политических сил в представительном органе в зависимости от популярности у избирателей и возможность меньшинства иметь своих представителей в парламенте. С другой стороны, есть и существенные недостатки, к одному из них относится — частичная утрата связи депутатов с избирателями и с конкретными регионами.

Предлагая обратиться к порядку формирования СФ ФС РФ, необходимо отметить, что дискуссия вокруг данного вопроса не прекращается много лет.

В условиях изменения политической обстановки в стране и принятия Конституции РФ 1993 г. порядок формирования СФ первого созыва регламентировался Положением о выборах депутатов СФ ФС РФ в 1993 г., утвержденным указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. №1626.15 В соответствии с указанным положением в СФ должны были избираться по два депутата от каждого субъекта РФ сроком на два года. Депутаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ – два депутата) избирательным округам, образуемых в рамках административных границ субъектов РФ. Кандидаты в депутаты СФ выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. Выборы были назначены на 12 декабря 1993 г.

Согласно Конституции (ч.2 ст.96), порядок формирования СФ ФС РФ устанавливается ФЗ. Следовательно, к моменту окончания срока полномочий СФ первого созыва необходимо было подготовить и принять данный ФЗ. Предлагалось несколько вариантов формирования СФ:

а) членами СФ должны стать руководители законодательных  органов и главы исполнительной власти субъектов РФ по должности;

б) законодательный и исполнительный органы субъекта РФ избирают членов СФ, каждый из своего состава;

в) законодательный и исполнительный органы субъекта РФ избирают членов СФ, из любых предложенных кандидатур, не обязательно входящих в их состав;

г) избрание членов верхней палаты ФС непосредственно населением субъекта РФ.

В декабре 1995 г. был принят ФЗ от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ «О порядке формирования СФ ФС РФ»16. На основании данного ФЗ в СФ входили глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов власти субъекта РФ по должности. 23 января 1996 г. СФ ФС РФ второго созыва приступил к работе.

Предложенный ФЗ порядок формирования верхней палаты парламента России, нельзя признать удачным, в связи с наличием существенных недостатков:

а) С.А. Авакьян, обращает внимание на то, что данный вариант «не согласуется с Конституцией. Во второй части п. 9 «Заключительных и переходных положений» Конституции говорится: «Депутаты СФ первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Толкование этого пункта недвусмысленно: в последующем СФ должен работать на постоянной основе. А это означает, что должности руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и членов СФ придется разделить»17.

 б) Одновременно  являясь непосредственным руководителем  органа государственной власти субъекта РФ и членом СФ, достаточно трудно уделять должное внимание внутренним проблемам представляемого региона и интересам России. Следовательно, понижается эффективность деятельности верхней палаты российского парламента и непосредственно глав исполнительной и законодательной властей субъектов РФ. Так же, в государственном органе сформированном из руководителей региональных элит, региональные амбиции окажутся доминирующими над общественными интересами.

г) Не была закреплена процедура отзыва членов СФ. В практике работы СФ второго созыва неоднократно имели место случаи, когда лицо, переставшее занимать должность руководителя органа государственной власти субъекта РФ и утратившее право представлять свой регион в СФ, в течении длительного времени продолжало сохранять за собой полномочия члена СФ.

д) В процессе формирования верхней палаты парламента России не участвуют избиратели страны, что является нарушением основополагающих принципов демократии18.

е) Участие в верхней палате ФС руководителей государственных органов исполнительной власти субъектов РФ является отступлением от конституционного принципа разделения властей.

5 августа 2000 г. был принят ФЗ №113-ФЗ19, изменивший порядок формирования СФ. В соответствии с ним представитель в СФ от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначался высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Член СФ – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа. Полномочия членов Совета Федерации осуществлялись на постоянной основе.

В новой редакции ФЗ были учтены недостатки предыдущей редакции, однако вопрос об участии населения страны в процессе формирования верхней палаты парламента России, остался открытым.

В 2012 году рабочей группой СФ был разработан и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О порядке формирования СФ ФС РФ», предусматривающий более активное участие граждан страны в формировании «палаты регионов». Инициатива получила поддержку общества, и в июне законопроект был внесен Президентом РФ в ГД. 20 ноября 2012 г. новый ФЗ был принят ГД, 28 ноября одобрен СФ и 3 декабря подписан Президентом России20.

Согласно данному закону, представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть только депутат этого органа. При этом соответствующее решение региональный парламент должен принять большинством голосов от общего числа своих депутатов в течение месяца со дня первого заседания нового созыва. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена СФ от исполнительного органа власти.

 

3. Полномочия законодательных органов Российской Федерации и их участие в управлении государством

 

Существует три основные группы полномочий палат ФС, установленные Конституцией:

а) Полномочия по принятию ФЗ (ст. 105).

б) Полномочия относящиеся к исключительному введенью каждой из палат ФС (ст. 102, 103).

в) Полномочия связанные с организацией и деятельностью палат (ст. 101).

Каждый государственный орган производит готовый, конкретный продукт, имеющий социальное значение. Для законодательного процесса таким продуктом является закон. В процессе его создания включены обе палаты парламента. И только совместными усилиями достигается нужный результат.21 Законодательная деятельность является главной и основной функцией указанных органов.

Процедуры, по которым принимаются законы охватываются термином «законодательный процесс». Законодательный процесс – система действий в парламенте, завершающаяся принятием или отклонением закона.22

Принятие закона состоит из следующих основных стадий:

1. Законодательная инициатива. Под законодательной  инициативой понимается право внести законопроект (письменный текст), которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть (при рассмотрении можно сразу отвергнуть). Такое право имеют только субъекты законодательной инициативы.

Конституция (ч.1 ст.104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы:

• Субъекты, которые имеют право законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции). К ним относятся: Президент РФ, СФ, члены СФ, депутаты ГД, Правительство, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
• Субъекты, которые имеют частичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения). К ним относятся: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

Независимо от субъекта права законодательной инициативы законопроекты всегда вносятся в ГД. В данном случае говорить о равноправии палат ФС в законодательном процессе не приходится. Между тем во Франции законопроект может быть внесен в любую палату французского парламента.

Регламент ГД устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы имеет право отозвать внесенный им законопроект путем подачи письменного заявления  на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы – коллегиального органа.23 На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем, вплоть до момента одобрения СФ. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.