Принцип разделения властей как основа построения системы органов Российского государства

Ежегодно в ГД поступает большое количество проектов законов. Так, в 2010 г. всеми субъектами права законодательной инициативы внесено 1051 законопроект, в 2011 г. – 1002, 2012 – 1202, 2013 – 1420.24 Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако велико количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты). Доля принятых законопроектов по отношению к внесенным остается невысокой. В среднем российский парламент принимает более 300 законов в год. Примечательно, что в 2010 -2013 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 3 тысяч законопроектов. По утверждению председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти Северной столицы за последние 10 лет внес 132 законопроекта, из которых ФЗ стали только шесть.25 Причинами этого служат существенные проблемы качества законопроектов, противоречивость и несогласованность с действующими правовыми предписаниями, несовершенство юридической техники, эффективность выражения и отстаивания региональных интересов в СФ.26 Так же, имеет место фактор злоупотребления правом законодательной инициативы. Обращаясь к опыту Франции, следует отметить, что законопроекты внесенные сенаторами и позже отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечении трехмесячного срока. В РФ данное ограничение отсутствует, что не является правильным.

Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества. Еще раз, обращаясь к опыту зарубежных стран, следует отметить, что в ряде стран (Австрия, Италия, Испания) признан и действует институт народной правотворческой инициативы. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течении установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей. Необходимо подчеркнуть, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч.1 ст.3 Конституции), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.

2. Подготовка законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании ГД. Законопроект направляется Советом ГД в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты и комиссии ГД, в депутатские объединения, Президенту РФ, в СФ, в Правительство (при необходимости — в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ), для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

При принятии законопроекта к рассмотрению и в ходе обсуждения он рассылается всем субъектам РФ. Если законодательные собрания 1/3 субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он снимается с обсуждения и возвращается на доработку.

Подготовленный для первого чтения в ГД проект направляется в Совет ГД для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом ГД Президенту РФ (далее – Президент), СФ, депутатам ГД, Правительству, инициатору законопроекта.

3. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании ГД. На пленарном заседании обычно бывает три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета — четыре.

В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции. Также заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства в ГД, других лиц, приглашенных на обсуждение. После первого чтения законопроект, если он принят, рассылается в субъекты РФ. Если более трети законодательных собраний субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он не допускается до второго чтения, а создается согласительная комиссия ГД с представителями субъектов РФ.

Если законопроект принят в первом чтении, он возвращается в ответственный комитет. Для второго чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым комитетом не принято решений. Материалы представляются в Совет ГД, он назначает второе чтение. На втором чтении сначала обсуждаются поправки. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если проект не получил большинства голосов, он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата ГД возможных внутренних противоречий. При обсуждении законопроекта в ГД при первом и втором чтениях обязательным является выступление полномочного представителя Президента. Совет ГД назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона.

ГД может провести три чтения в один день, соединить чтения, если предлагается бесспорный и срочный законопроект. Так были приняты поправки к закону о военной службе, некоторые другие поправки к законам.

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов ФКЗ и ФЗ Президентом принят Указ от 9 февраля 2011 г. №167 «Об общественном обсуждении проектов ФКЗ и ФЗ».27 Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ, по решению Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты этих законопроектов размещаются в сети Интернет, и обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении. Следует отметить, что подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения.

4. Рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) СФ. Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате ФС России. Предназначение СФ стоит в представительстве интересов российских субъектов, в предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством издаваемых законов. Она (палата) обладает правом вето на решения ГД, что позволяет СФ позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993г.

Принятый ГД ФЗ (со всеми необходимыми документами и материалами), в течение пяти дней передается на рассмотрение СФ. СФ не имеет возможности самостоятельно вносить изменения в текст принятого ГД закона. ФЗ считается одобренным этой палатой, если за него проголосовало более половины общего числа членов палаты, либо в течении 14 дней он не был рассмотрен СФ (ч. 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ). Если палата не успела рассмотреть ФЗ в установленный период времени, то закон считается одобренным и направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

Необходимо отметить, что если в ГД законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов и верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Однако, на практике СФ порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера для непродуманных, поспешных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.

Законы, по некоторым вопросам, должны подвергаться обязательному рассмотрению в СФ (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира). Отказ СФ одобрить такие законы также может быть преодолен 2/3 голосов ГД, но она не может преодолеть отказ СФ принять ФКЗ, закон о поправке к Конституции. Такие законы могут быть приняты только обеими палатами.28 Если ФЗ подлежит обязательному рассмотрению, то указанный 14-дневный срок может не соблюдаться.

При отклонении ФЗ СФ у ГД имеется несколько возможностей:

а) принять вторично закон в прежней редакции, для этого требуется 2/3 голосов;

б) принять закон большинством общего числа голосов с изменениями, предложенными СФ (необходимо учесть все изменения) и снова направить в СФ;

в) принять закон при частичном учете замечаний СФ большинством голосов и вновь направить в СФ;

г) создать согласительную комиссию на паритетных началах (из равного числа представителей ГД и СФ). ГД при повторном рассмотрении закона рассматривает только предложения комиссии и может их принять либо отклонить. Если ГД не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями СФ, она может принять его только 2/3 голосов (это имело место). Таким образом, ГД может одна, преодолев вето СФ, принять обыкновенный (не конституционный) закон. СФ без участия ГД принять закон не может.

Зарубежный опыт свидетельствует об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе – предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов, только после этого они обсуждаются в другой палате (ФРГ), либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другую палату для обсуждения.

Отечественная практика законотворчества позволяет прийти к выводу, что верхняя палата одобряет практически все законы принятые ГД. Так в 2010 г. СФ отклонено 4 закона из 452 принятых ГД, в 2011 г. – 3 из 432, в 2012 г. – 4 из 336.29 Данные отклоненные законы касались как вопросов исключительной компетенции Федерации, так и совместного ведения РФ и ее субъектов. Отстаивание позиций регионов находится на крайне низком уровне.

5. Промульгация закона. Принятый ФС закон направляется Президенту для опубликования (т.е. официального издания в печатном органе) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Президент отклоняет законы по разным причинам (противоречия Конституции и ранее принятым законам (без изменения их), плохая редакция закона, несогласие с отдельными положениями закона и т.д.). Данное право Президент использует не часто 1-2 раза в год. ФКЗ и законы о поправках к Конституции Президент отклонять не вправе, так как они уже приняты 2/3 голосов парламентариев. После подписания закона Президентом он в течение семи дней должен быть опубликован, неопубликованные законы применению не подлежат.

Если закон Президентом отклонен, возможны следующие варианты:

а) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не принят;

б) палаты принимают предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов и передают его на подпись Президенту;

в) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, и он поступает на подпись Президенту, который решает, согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его.

Выбор конкретного способа преодоления разногласий зависит от объективных и субъективных факторов, принципиальности вопроса и иных обстоятельств. Однако, процедура разрешения споров должна быть детально урегулирована прежде всего регламентами палат, поскольку она является составной частью законодательного процесса.

Другие полномочия ГД и СФ включают вопросы, по которым решение может принять только они.

Таблица 3 – Полномочия относящиеся к исключительному введенью палат ФС

Ст. 101 Конституции РФ закрепляет вопросы избрания Председателей палат, их заместителей, принятие регламентов, образование парламентских комитетов и комиссий, проведение парламентских слушаний, которые палаты решают самостоятельно.