Принцип разделения властей как основа построения системы органов Российского государства

4. Законодательная власть в системе разделения властей в Российской Федерации

Функционирование законодательной власти невозможно в отрыве от других ветвей государственной власти. Основной вектор взаимоотношений законодательной власти в системе разделения властей задан отношениями с исполнительной властью. Взаимодействуя с исполнительной властью, законодательная власть осуществляет контрольные полномочия, что находит отражение в различных формах парламентского контроля.

В силу исторических обстоятельств, в принятой в 1993 г. Конституции не нашли закрепления положения, которые напрямую уполномочивали бы ФС РФ на осуществление контроля в отношении исполнительной власти. Исключение составляет лишь норма ч. 5 ст. 101 Конституции закрепившая формирование СФ и ГД Счетной палаты РФ для осуществления контроля исполнения федерального бюджета. Таким образом, сфера контроля исполнительной власти со стороны парламента РФ была серьезно ограничена.

Современный этап развития российской государственности характеризуется расширением правовой основы для осуществления парламентского контроля. О важности данной проблемы для взаимодействия ветвей власти говорит хотя бы тот факт, что поправки, касающиеся контрольной деятельности парламента РФ, были внесены в Конституцию30. Это выражается, в частности, в рассмотрении ГД ежегодных отчетов Правительства. Кроме того, при рассмотрении ГД годовых отчетов Правительства об исполнении федерального бюджета могут быть заслушаны выступления или доклады Генерального прокурора РФ с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ. Инициаторами подобных заслушиваний могут быть Председатель ГД  либо сам Генеральный прокурор РФ. Таким образом, депутаты получают информацию о соблюдении законности в бюджетной сфере, а также о характере и причинах ее нарушений. Однако, невзирая на очевидную значимость подобных заслушиваний для контроля исполнения федерального бюджета, эти заслушивания носят факультативный характер. К примеру, при рассмотрении ГД отчета об исполнении федерального бюджета за 2010 год доклад Генерального прокурора РФ ГД не заслушивался, несмотря на то, что Счетной палатой РФ были установлены нарушения в ходе исполнения бюджета у 69 главных получателей бюджетных средств на сумму 145 млрд. руб31.

Так же, осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти, выражается в виде права представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или всего Правительства РФ в целом в случае признания их деятельности не удовлетворительной.

Необходимо отметить, что хотя Правительство формируется Президентом, однако назначение Председателя Правительства возможно с согласия ГД. Ниже будет рассмотрено, что на практике, такое согласие является формальным.

Средством сдерживания Правительства является вотум недоверия со стороны ГД, который никакими обстоятельствами и временем не ограничивается и в этом смысле является абсолютным. Это позволяет нижней палате парламента действенно корректировать правительственную деятельность, заставляет правительство считаться с парламентской позицией.

Вопрос о недоверии ставится по инициативе ГД: группы депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа (т.е. 90 человек). Вопрос о недоверии рассматривается ГД в течение недели после его внесения. Председатель Правительства (его заместитель) может выступить в ГД в связи с постановкой вопроса о недоверии, задаются вопросы, происходит обсуждение (преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений). Постановление о недоверии Правительству может быть принято открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа членов палаты. В случае выражения ГД недоверия Президент решает: согласиться ему с ГД и отправить Правительство в отставку или же не соглашаться с ГД и не предпринимать никаких действий.

То есть выражение ГД Правительству недоверия — лишь способ, при помощи которого парламент Российского государства может обратить внимание Президента на свое несогласие с осуществлением Правительством своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент.

Если Президент не согласится с выдвинутым ГД недоверием, все остается на своих местах и у ГД возникает возможность выражения повторного недоверия. В случае повторного выражения недоверия Президент вынужденно становится перед следующим выбором: согласиться с ГД и отправить Правительство в отставку, либо повторно не согласиться с ГД и распустить ее.

Если учитывать, что Президент может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении ГД недоверия, сложно представить что Президент выберет первый из названных вариантов.

Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции ГД не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания ГД. До истечения годичного срока у Президента остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: объявить правительственную отставку, которая уже не может быть предотвращена роспуском ГД.

Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если ГД не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить ГД (ст. 111 Конституции).

Таким образом, при анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства только перед Президентом32.

Еще одним из действенных инструментов, с помощью которого законодательная власть может реализовать свои контрольные полномочия, является парламентское расследование. Однако предусмотренный в ФЗ «О парламентском расследовании ФС РФ»33 механизм парламентского расследования имеет серьезные недостатки. Закон определил слишком узкий круг обстоятельств, в связи с которыми могут быть проведены парламентские расследования, к их числу отнесены только факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина и обстоятельства связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствиями. Так же, значительные трудности для функционирования комиссии парламентского расследования создает ряд других положений ФЗ №196-ФЗ. В частности, требуется, что бы решения о поддержки инициативы возбуждения парламентского расследования и о составе комиссии оформлялись решениями обеих палат ФС. Если же одна из палат не примет таких решений, то парламентское расследование не проводится. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии. Он считается утвержденным, если за него проголосуют более половины от общего числа членов СФ и депутатов ГД. В случае его не утверждения хотя бы одной из палат деятельность комиссии прекращается, т.е. все нужно начинать сначала34. Таким образом, предусмотренный порядок проведения парламентских расследований неоправданно усложнен. Он делает затруднительным проведение таких расследований по общественно значимым вопросам государственной жизни, что не способствует повышению эффективности и действенности парламентского контроля.

Осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти, обеспечивается также с помощью, таких методов и способов как, приглашение на «правительственный час» федеральных министров и иных должностных лиц Правительства РФ с целью прояснения позиции Правительства по различным вопросам, по направлению парламентского (или депутатского) запроса на имя Председателя Правительства или других членов Правительства и т.д.

Однако реализация парламентом РФ своей контрольной функции не всегда достаточно эффективна. Исходя из современных нормативных правовых и правоприменительных реалий, можно сделать вывод, что данный контроль предполагает в большей степени наблюдение и проверку, чем координацию, направление деятельности исполнительной ветви власти.

Не менее важное направление деятельности законодательной власти — ее взаимодействие с судебной властью.

Влияние законодательной власти на судебную власть, заключается в следующем: во-первых, законодательная власть устанавливает правила, по которым работает судебная власть; во-вторых, законодательная власть участвует в формировании судейского корпуса, так, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность СФ по представлению Президента РФ; в-третьих, законодательная власть иногда выполняет судебные функции: речь идет об объявлении амнистии ГД (ст. 103 Конституции) или отрешении Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции).

Однако положение законодательной власти в государственном механизме не ограничивается ее взаимодействием с исполнительной и судебной ветвями государственной власти. Существенное влияние оказывает на законодательную власть Президент РФ, находящийся вне системы разделения властей; есть и другие государственные органы (прокуратура, избирательные комиссии, счетные палаты), которые не входят ни в одну из трех ветвей власти, но с которыми законодательная власть тесно взаимодействует, участвуя в их формировании, законодательно регулируя их правовой статус, осуществляя парламентский контроль их деятельности.

2. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ

2.1 Понятие и функции органов исполнительной власти Российской Федерации

Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение35.

Система органов исполнительной власти в РФ представляет собой совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, основанную на принципах субординации, подчиненности и юридической ответственности.

Согласно ч.1 ст. 110 Конституции исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство. Его компетенция, порядок формирования, состав определяется Конституцией и ФЗ, а также нормативными указами президента.

Правительство — не единственный, а высший орган исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа. Помимо Правительства исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также исполнительные органы государственной власти субъектов РФ36.

С юридической точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности. Именно на него Конституцией возложена ответственность за осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к исключительному введению РФ (ст. 71), а также к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Конституционная реформа в России в 1988 – 1993 гг. проходила в сложных условиях. Процесс разработки проекта новой Конституции и ее принятие шли в острой борьбе и противостоянии законодательной и исполнительной ветвей власти. Принятый в этих условиях в 1993 г. Основной Закон страны значительно повысил статус Правительства, закрепив его самостоятельность от органов законодательной власти.

Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция вместе с тем сохранила за Президентом возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статей главы шестой Конституции закреплено непосредственное или опосредовательное участие Президента в работе Правительства, определении его организационных и функциональных прерогатив.

До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что  Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Тем самым Президент занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ветвей. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России. Другие ученные говорят не просто об обособленном месте Президента в системе органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в РФ. Согласно данной точке зрения, хотя по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти.

Предусмотренный Конституцией объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточивается не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуры исполнительной власти, определять вектор ее развития. Однако это не означает, что Президент вмешивается в компетенцию Правительства, в его оперативную работу. Деятельность Президента осуществляется в рамках его ответственности за определение основных направлений политики государства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.