Особенности системы законодательства федеративного государства

Глава 3. Модели федерации и система  законодательства

В настоящее время в мире наблюдается  бурное развитие процессов федерализации, связанных с интеграционными явлениями. Возрастает и число федеративных государств.

В мире насчитывается 24 федеративных государства, включая Швейцарскую  Конфедерацию. Наибольшее число федераций  в Европе – семь. В Азии существуют четыре федеративных государства. На Американском континенте созданы шесть федераций. Кроме них в Латинской Америке были другие мелкие федеративные островные образования в Карибском бассейне, и почти все они распались. Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.

В некоторых случаях точные классификации  в современных условиях, когда  создается все больше смешанных  и гибридных форм, указать довольно сложно: есть своеобразные государства, обладающие некоторыми чертами федерализма¹⁴¹.

Процессы федерализации продолжаются. Возникают переходные формы в виде регионалистского государства, где все составные части являются автономными образованьями (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в Шри-Ланке)¹⁴². По пути федерализации идёт Европейский союз пятнадцати государств. 8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключён Договор о создании Союзного государства¹⁴³. Договор ратифицирован федеральным законом, принятым Государственной Думой 13 декабря 1999 г¹⁴⁴.

В научной литературе федерации  классифицируют по ряду оснований.

По способу возникновения различаются  договорные и конституционные федерации.

Договорные федерации образуются в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость  государственного объединения для  совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций¹⁴⁵. Договорной федерацией был СССР, сейчас договорной федерацией являются ОАЭ, Сербо-хорватско-мусульманская федерация, США.

Конституционные федерации создаются  “сверху” в результате принятия конституций  и иных законодательных актов. Такими федерациями являются Бельгия, Германия, Индия, Пакистан.

В зависимости от значения национального  фактора в организации федерации  их классифицируют на территориальные  и национально-территориальные.

В западной науке федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, федерации складывались исторически на основе территорий, государств, государственных образований по территориальному признаку. Во многих случаях он доказал свою пригодность и используется для организации управления во многих государствах (например, он обеспечивает государственное единство отстоящих друг от друга Коморских островов, создавших федерацию). Лишь в единичных случаях на структуре западных федераций, возникших в прошлые столетия, сказался этнический и лингвистический фактор. Так было в Канаде, где теперь франкоязычное население составило одну из десяти провинций – Квебек¹⁴⁶. Федерациями, построенными на территориальном признаке являются: Австрия, Аргентина,  Бразилия, Германия, Мексика, США и др.

К федерациям, построенным по национально-территориальному принципу относятся: Бельгия, Индия, Канада, Швейцария, Югославия и др.

В зависимости от степени равноправия  составных частей различают федерации  симметричные – с однопорядковыми  субъектами и асимметричные – с разностатусными и различными видами субъектов.

В.Е. Чиркин считает, что абсолютно  симметричных федераций с точки  зрения их конституционного регулирования  в настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при  анализе с позиций социально-экономических или духовного склада жизни. Поэтому он делит федерации на асимметричные и относительно симметричные¹⁴⁷.

К симметричным федерациям относятся  Австрия, Германия, Объединенные Арабские Эмираты и др.

Асимметричными федерациями являются Бразилия, Индия, Нигерия, США, Швейцария.

По степени сочетания централизации  и децентрализации федерации  делят на централизованные (интегративные), например Индия, и относительно децентрализованные (деволюционные, относительно централизованные) – Германия, США, Швейцария и др.

Для того чтобы выяснить, как построена  система законодательства различных  федеративных государств, необходимо рассмотреть вопрос о моделях  распределения компетенции в  зарубежных странах.

Согласимся с точкой зрения М.Х. Фарукшина, который считает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её членами составляет важнейший отличительный признак любой федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной жизнедеятельности федеративного государства. На таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определённое ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета, которую они реализуют¹⁴⁸.

По мнению Б.А. Страшуна и С.Ю. Кашкина, складываются эти модели из следующих  элементов:

• исключительной федеральной компетенции;
• исключительной компетенции субъектов федерации;
• конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;
• остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации¹⁴⁹.

С компетенцией как совокупностью  полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать  сами эти предметы, образующие сферу  компетенции. Сферы компетенции  могут быть следующие:

• исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;
• исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти;
• совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;
• остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных¹⁵⁰.

В.Е. Чиркин выделяет пять основных вариантов  размежевания предметов ведения  в федеративном государстве¹⁵¹:

• Конституциями установлена исключительная компетенция (предметы ведения, полномочия) федерации, а все остальные вопросы отнесены  к ведению её субъектов. Такая модель используется в Австралии, США, Танзании, Швейцарии и др.
• Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения и в чистом виде он сейчас не применяется, но 
   
  как частный случай наряду с другими используется Мексикой, и рядом других стран.
• Установлены две сферы компетенции: федерации и её субъектов, причём вторая сфера определена не в виде остаточного от исключительной компетенции федерации, а путём перечня полномочий субъектов. Такой порядок предусмотрен в Аргентине, Канаде, Эфиопии.
• Четвёртый вариант заключается в том, что конституции дают перечень полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной компетенции. Всё, что не названо, относится к исключительной компетенции штатов. Такими являются конституции Германии, Нигерии, Пакистана, России.
• Пятый способ разграничения предметов ведения федерации и субъектов состоит в том, что указываются три сферы компетенции, причём в пределах каждой сферы содержатся исчерпывающие перечни. Примером такой конституции является Конституция Индии.

Далее рассмотрим конкретные примеры  распределения компетенции и  федеративного строения системы  законодательства ряда государств.

Соединённые Штаты Америки являются договорной федерацией, с децентрализацией полномочий федеральной власти, с асимметричным статусом субъектов федерации. Федеративное устройство США основано на чисто территориальном принципе.

По мнению О.В. Зайчука, основываясь на территориальном принципе, правовая система США состоит из 57 правовых систем: федеральной, действующей на всей территории США, 50 правовых систем штатов и правовых систем Пуэрто-Рико, островов Американские Самоа, Гуам, Джонсон, Мидуэй, Вирджинские¹⁵².

Конституция США принята в 1787 г. Это одна из старейших ныне действующих  конституций и одна из наиболее “жёстких”: за 200 лет в неё было внесено  всего 27 поправок, 10 из которых, так  называемый Билль о правах, вступили в силу в 1791 г.

Американская конституция применяет основанную на принципе дуалистического федерализма схему разделения полномочий между Союзом и штатами, по которой и федерация в целом, и штаты располагают обособленными сферами полномочий. В то же время данная модель не ограничивается указанными двумя подсистемами, а включает в себя следующие элементы:

1. Исключительную компетенцию федерации.
2. Сферу совпадающих полномочий федерации и штатов.
3. Исключительную компетенцию штатов.
4. Полномочия, запрещенные федерации.
5. Полномочия, запрещенные федерации и штатам.
6. Полномочия, запрещенные штатам.
7. Обязанности федерации по отношению к штатам (федеральные гарантии).
8. Обязанности штатов во взаимоотношениях друг с другом.

Исключительную федеральную компетенцию  образуют три вида полномочий¹⁵³.

Во-первых, это полномочия, прямо закрепленные за союзом Конституцией США. К этим полномочиям, некогда делегированным штатами федеральному центру, относятся: налогообложение; чеканка монеты; регулирование межштатной и внешней торговли; управление территориальными владениями; объявление войны; выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; набор и содержание армии; создание и содержание военно-морского флота; созыв милиции; установление признаков пиратства в открытом море и наказание за его совершение, прием в союз новых штатов.

Во-вторых, это подразумеваемые  полномочия, разумно выводимые из прямо закрепленных.

В-третьих, так называемые присущие полномочия, которые вытекают не из конституционного положения, а из самой  природы государства, которому изначально свойственны некоторые бесспорные функции. Например, федеральное правительство имеет такие присущие полномочия в сфере внешних отношений, причем точно в таком же объеме, как и правительство унитарного государства.

За время существования американского  государства функции и прерогативы федерального правительства были значительно расширены. Юридической базой такого расширения служат четыре конституционных положения (клаузулы).

Первое. Клаузула национального верховенства, устанавливающая превалирование федеральных  Конституции, законов и договоров, требует от всех должностных лиц (хотя в Конституции говорится лишь о судьях) как федерального, так и уровня штатов следовать “верховному праву¹⁵⁴” страны, “какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов” (ч. 2 ст. VI Конституции). Штаты не вправе использовать свои зарезервированные полномочия (X поправка) для противопоставления национальной политике.

Второе. Клаузула военных полномочий, закрепленных ч. 10 - 14 разд. 8 ст. 1 Конституции. В соответствии с этими полномочиями центральное правительство ответственно за защиту нации от внешней агрессии и, когда это необходимо, за ведение войны. Для успешного выполнения этих обязанностей оно вправе предпринимать все необходимые действия. По сути, федеральное правительство может, используя военные полномочия, делать все, кроме того, что прямо противоречит Конституции.

Третье. Клаузула о торговле, предусматривающая  право центра регулировать межштатную торговлю, а также торговлю с иностранными государствами и индейскими племенами (ч. 3 разд. 8 ст. 1 Конституции). В настоящее время многочисленные судебные решения о расширительном толковании знаменитой клаузулы о торговле привели к тому, что она распространяется на такие сферы, как производство, купля-продажа, аренда и транспортировка товаров, услуг и объектов собственности, свобода коммуникации, регулирование железных дорог, выработка общенациональных стандартов качества товаров, трудовые отношения, транспорт, сельское хозяйство, финансы, и др.

Четвертое. Право взимать налоги и расходовать деньги, установленное ч. 1 разд. 8 ст. 1 Конституции. Указанная норма не дает Конгрессу прямого права расходовать деньги, но смысл конституционного положения “Конгресс имеет право: вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того, чтобы... обеспечивать... общее благоденствие Соединенных Штатов” трактуется таким образом, что деньги могут быть пущены практически в любую сферу.