Особенности системы законодательства федеративного государства

По вопросу о прямом действии Конституции большое значение имеет  постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых  вопросах применения судами Конституции  Российской Федерации при осуществлении  правосудия”⁴⁵. В нем указывается, что суд, разрешая дело, применяет Конституцию непосредственно:

“а) когда закрепленные нормой Конституции  положения, исходя из  её смысла, не требуют дополнительной регламентации  и не содержат указания на возможность  её применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший  на территории Российской Федерации  до вступления в силу Конституции  Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции  Российской Федерации, находится в  противоречии с соответствующими положениями  Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный  правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который  должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции  Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие  правоотношения”.

Несмотря на указанные проблемы, Конституция является главным правообразующим фактором. В процессе правотворчества и правоприменения происходит конкретизация конституционных норм, но при этом недопустимо отступление от буквы и духа Конституции.

Следующим звеном в иерархической структуре законодательства является закон. Закон – это принятый в особом, порядке правовой акт, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений⁴⁶.

Закон обладает верховенством в  иерархической системе законодательства, носит первичный характер. Другие правовые акты должны основываться на законе и не могут ему противоречить. Должна проявляться связь между правовой силой актов и кругом регулируемых ими общественных отношений. Чем важнее общественные отношения, тем выше по юридической силе должен быть правовой акт. При этом встает проблема определения важности общественных отношений. Принятие законов по “узким” вопросам общественных отношений, но рассчитанных на неоднократное применение, возможно. Это не должно приводить к мелочной регламентации общественной жизни.

В тексте Конституции можно найти  различные варианты отсылок к  закону: “закон” в собирательном  смысле, федеральный закон, федеральный  конституционный закон, закон субъекта Федерации.

Классификацию законов можно проводить по различным основаниям, в частности:

• по юридической силе (федеральные конституционные законы и федеральные законы);
• по сфере действия (федеральные законы и законы субъектов Федерации);
• по внешней форме выражения (кодекс, устав, закон).

Итак, Конституция РФ предусматривает  принятие законов в форме федеральных  законов. Они принимаются Федеральным  Собранием по предметам ведения  Федерации, обозначенных ст.ст. 71, 72 Конституции  РФ.

Федеральные конституционные законы в качестве самостоятельного вида впервые указаны в Конституции. Они имеют ряд особенностей. Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, они принимаются по вопросам, прямо предусмотренным в Конституции.

Конституционные (органические) законы призваны регулировать наиболее важные общественные отношения. Высшая юридическая сила конституционных законов выражается также в особом порядке их принятия – требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания (ч. 2 ст. 108 Конституции). Думается, что изменения в конституционные законы, хотя об этом не сказано в Конституции, должны вноситься в порядке, предусмотренном для их принятия.

Важным  является установление взаимоотношений  между федеральными конституционными законами и Конституцией. Прямое указание на соотношение их юридической силы в Конституции отсутствует.

На  наш взгляд, фёдеральные конституционные  законы есть способ конкретизации Конституции. Стоит согласиться, что в данном случае изменения в Конституцию  не вносятся, а происходит развитие ее положений, в ходе которого Конституция фактически дополняется⁴⁷.

Часть 3 статьи 76 Конституции устанавливает  приоритет федеральных конституционных  законов над федеральными законами. Следовательно, последние должны соответствовать  первым и стоят в иерархической  структуре на ступень ниже. Федеральные законы принимаются по текущим вопросам общественной жизни. Для их принятия Конституция устанавливает менее сложную процедуру, чем для принятия конституционных законов.

В.А. Четвернин считает, что в силу ч. 2 ст. 40 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” федеральные законы, принятые в результате референдума, обладают большей легитимностью и не могут быть отменены Федеральным Собранием⁴⁸.

Интересна судьба законов о внесении изменений  в Конституцию. Их особенный статус подчеркнут тем, что принят специальный федеральный закон⁴⁹.

Некоторые авторы среди федеральных законов  выделяют приоритетный характер федеральных  законов о ратификации международных  договоров, так как ратифицированные ими международные договоры могут  устанавливать иные правила, чем законы РФ, а потому в силу ст. 15 Конституции иметь приоритет⁵⁰.

Конституция подчеркивает высокий статус федеральных  и федеральных конституционных  законов, устанавливая их верховенство на всей территории России (ст. 4 Конституции). Данные положения исключают необходимость принятия на уровне субъектов РФ правовых актов о введении в действие федеральных законов, включения норм федеральных законов в правовые акты субъектов Федерации. Причем, считаем, что в данном случае речь идет о собирательном понятии “федеральный закон”, к которому относятся и конституционные законы.

Наибольшее значение в построении отраслей законодательства играют федеральные  законы в форме кодексов. Кодифицированные акты обладают большой юридической  цельностью, внутренней согласованностью, стабильностью.

Система отраслей законодательства в  определенной мере отражается в системе  кодификационных актов, но эти системы  не тождественны. Не каждая отрасль  законодательства представлена сейчас кодификационным актом, не каждый кодификационный  закон выступает как основной акт самостоятельной отрасли законодательства.

По мнению М.И. Брагинского и  В.В. Витрянского, кодексы, хотя и не относятся к федеральным конституционным  законам, приравниваются к ним по юридической силе, так как занимают главенствующее положение среди правовых актов отрасли⁵¹.

В федеративном государстве может  приниматься такой кодификационный  закон как Основы законодательства. Подробнее об Основах законодательства будет сказано во второй главе  настоящей работы.

Большой удельный вес в каждой отрасли  законодательства занимают подзаконные акты. Они издаются на основе и во исполнение законов. Их содержание не должно противоречить законам, выходить за рамки полномочий издавшего органа. По юридической значимости они делятся на нормативные и ненормативные, первые входят в состав законодательства.

К подзаконным актам российского  законодательства относятся нормативные  указы Президента Российской Федерации. В отличие от правоприменительных  указов они содержат нормы права, имеют общеобязательное значение, рассчитаны на многократное применение. Возможность издания Президентом нормативных указов предусмотрена ч. 1 ст. 115 Конституции.

Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента “не должны противоречить Конституции  Российской Федерации и федеральным законам”. Указанная формула вызывает ряд вопросов. В частности, должны ли указы соответствовать конституционным законам? Следует дать положительный ответ. Видимо и в данном случае термин “федеральный закон” употребляется в собирательном смысле.

Особые отношения актов Президента с законами объясняются тем, что согласно Конституции он не входит в систему разделения властей, соответственно акты, им издаваемые, во многом утратили исполнительно-распорядительный характер.

Издание “опережающих” законы указов обусловлено отсутствием в Конституции четкого и детального определения полномочий Президента, а также перечня вопросов, подлежащих урегулированию только законами.

Некоторые авторы положительно оценивают  издание указов, носящих законодательный  характер, так как они способствуют устранению пробелов в законодательстве. В.А. Четвернин даже разделяет указы Президента по юридической силе, считая, что указы Президента, изданные по вопросам, не урегулированным федеральным законом, выше по иерархии, чем указы, изданные на основании и во исполнение законов⁵².

Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано Конституционным  Судом Российской Федерации. Конституционный  Суд установил, что Президент  Российской Федерации действует  в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции⁵³.

В любом случае полномочия Президента не должны выходить за рамки исключительных предметов ведения Федерации и круга ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Вместе с тем акты Президента являются гарантией целостности системы законодательства, так как обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации  принимает постановления, носящие  нормативный характер. Они издаются на основании и во исполнение Конституции  РФ, федеральных законов и указов Президента. Тем самым определяется их подзаконный характер.

По оперативным и другим текущим  вопросам, не имеющим нормативного характера, Правительство принимает  распоряжения, которые не входят в  законодательство. К сожалению, в  практике встречаются распоряжения, имеющие фактически нормативный характер.

Статьей 115 Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона “О Правительстве  Российской Федерации”⁵⁴ установлена обязательность исполнения постановлений Правительства на всей территории Российской Федерации, чем подчеркивается их высокий статус в иерархической системе законодательства.

Конституция (ст. 115) предусматривает  возможность отмены постановлений  Правительства Президентом в  случае их противоречия федеральным  законам и указам Президента. Однако парламент не может отменить акты Правительства, тем самым соблюдается конституционный принцип разделения властей. Для разрешения вопроса парламент может обратиться к Президенту РФ, либо в Конституционный Суд РФ.

По своему содержанию акты, издаваемые Правительством, разнообразны, так как часть из них создается во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, а часть по вопросам собственной компетенции. С помощью этих актов регулируются важнейшие вопросы экономической, социально-культурной жизни. Часто постановления утверждают положения, правила, порядок. Думается, эти акты имеют силу постановлений.

Министерства, государственные комитеты и другие ведомства принимают  правовые акты с различными названиями: приказы, инструкции, инструктивные письма и т.д. Такое многообразие приводит в правоприменительной деятельности к проблеме выяснения юридической силы акта.

Данные акты объединяет то, что  они издаются органами власти, обладающими  специальной компетенцией. Они являются подзаконными актами, принимаемыми на основе и во исполнение законов, указов Президента, актов Правительства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р устанавливается, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должны приводится в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе не указан конкретный срок⁵⁵.

В силу большого значения в регулировании общественных отношений ведомственных правовых актов ставится вопрос об их включение в иерархическую структуру законодательства. По нашему мнению, включение данных актов в структуру законодательства “размывает” понятие законодательства. Это возможно только в случаях, когда право принятия правового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством РФ.

Актуальным является также вопрос о включении в систему законодательства локальных актов. В условиях предоставляемой законодателем свободы участникам трудовых отношений это возможно при условии нормативности положений локальных актов. Такой позиции придерживается В.Н. Синюков⁵⁶.

На сегодняшний день четко не определены границы взаимодействия национального и международного законодательства. Статья 15 Конституции РФ провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России, нормы международных договоров имеют приоритет перед законами России. Входят ли в таком случае в иерархическую структуру законодательства нормы международного законодательства?