Формы государственного устройства

Сергей Михайлович Миронов по данному вопросу высказал мнение, согласно которому подобное укрупнение субъектов должно производиться только при согласии всего населения, проживающих на этой территории. Какими критериями будут пользоваться гражданами не играет роль, в основе своего предположения лежит идея, что население должно само проявить инициативу при решении данного вопроса.

2. Проблема разграничения компетенции.

Одним из принципов федеративного устройства, согласно Основному закону нашей страны, выступает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепленный в статье 5 Конституции РФ. Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами представляется собой 3-х-звенное деление, которое состоит из компетенции России непосредственно (ст.71 Конституции РФ), совместное ведение Федерации и  субъектов (ст.72 Конституции), а также исключительное ведение субъектов РФ, основанное на остаточном принципе (ст.73 Конституции РФ). Закрепленные в статьях Конституции нормы, закрепляющие разграничение предметов ведения, носят предельно общий характер и на определенном этапе развития нашего государства стали результатом некого компромисса между федеральным центром и регионами.  На сегодняшний день они отчасти не гарантируют наиболее полной и эффективной реализации оптимальной модели разграничения компетенции, вследствие чего возникают вопросы при рассмотрении совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К сожалению, практика демонстрирует, что в этой сфере существует тенденция к избыточной централизации, которая в большом количестве случаев является неоправданной. Причиной всему этому может являться и сама несовершенная конституционная модель разграничения компетенции.

Исходя из того, что закреплено в статьях Конституции, а также нашедшее свое подтверждение и в правовой позиции Конституционного Суда РФ, можно прийти к выводу: «федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти – самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения».40

При все при этом, возникает проблема, связанная с отсутствием рамок в деятельности федеральных органов государственной власти в сфере совместного ведения, в связи с чем это приводит и к той неоправданной централизации при всем видимом формальном устое федерализма.

При рассмотрении возможных вариантов решения данной проблемы ни в коем случае нельзя упразднять сферу совместного ведения, которая закреплена в статье 72 Конституции РФ, так как полезность подобного решения стоит под большим сомнением. Ведь сфера совместного ведения возникла согласно исторической обусловленности невозможного разграничения всего объема полномочий между федерацией и ее субъектами. Таким образом, совместное ведение выступает не как искусственная конструкция, а как итог естественного развития федеративных отношений. И вследствие этого необходимо грамотное закрепление этой сферы в условиях современного развития общества, которое бы отвечало современным требованиям, что способствовало бы в дальнейшем развитию федеративных отношений.

При решении данной проблемы не должно происходить упрощение или сокращение, а тем более и полное исключение сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а наоборот, должно происходить усложнение, но проявляющееся не в простом расширении всего перечня их совместных полномочий. Примерами таких сложных, дифференцированных моделей выступает австрийская модель, в которой находит свое отражение разграничение не только вертикальное, но и горизонтальное. Так, австрийская конституция предусматривает 4 сферы: федеральная, согласно которой полномочия в законодательной и исполнительной сфере принадлежат федерации; земельная, законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям; совместная, здесь законодательная сфера принадлежит федерации, а исполнительная – землям; а также есть и рамочная, по которой в сферу ведения федерации и земель относятся законодательные полномочия, в пределах установленных федерацией, а исполнительные исключительно принадлежат землям.

Подобная модель закрепляется и в Конституции Германии. Согласно основному закону, определение полномочий федерации идет в зависимости от того регулирование земель должно быть единообразным или лучше оставить это в регулировании компетенции самой земли для ее эффективного и улучшенного реагирования на проблемы населения. Компетенция разграничивается по сферам:

1. Исключительное ведение федерации
2. Конкурирующее ведение (в этой сфере землям дано право издавать законы только тогда, когда подобный закон отсутствует на федеральном уровне, а принятие законов федеральным центром происходит в том случае, когда существует необходимость правового регулирования на всей территории Федерации)
3. Рамочное ведение (заключается в том, что в случае неспособности эффективного регулирования законодательства землями, что может привести к нарушению интересов других земель, а порой и всей федерации в целом, то федерация издает правовые предписания, которые носят общий типовой характер)
4. Существование совместных задач ведет к долевому финансированию.
5. Исключительная компетенция земель.

При таком построении совместных отношений у федерации практически не остается полномочий в сфере управления, только в той части, которая остается в исключительном ведении самой федерации, но у нее остается надзор за деятельностью земель в управленческой сфере.  В свою очередь земли имеют эффективное влияние на общегосударственную политику, выражаемое в одобрении или наложении вето на законопроекты в Бундесрате. Подобное разграничение компетенции подкреплено соответствующими средствами, такими как: финансовая база и организованная судебная система.

Как правило, в экономически развитых государствах наблюдается наиболее оптимальное сочетание эффективных факторов, которые определяют и ориентируют на построение выгодных взаимоотношений разных уровней публичной власти.

Поэтому можно выделить основные тенденции, на которые должна ориентироваться конституционная модель разграничения компетенции:

• Необходимо произвести усложнение модели разграничения компетенции конституционно-правовым путем, при этом воспользоваться опытом распределения на вертикальные и горизонтальные властные отношения
• При рассмотрении вопроса о разграничении предметов ведения использовать принцип субсидиарности, необходимо при этом учитывать оптимальное соотношение властных полномочий, основным в этом случае будет выступать удовлетворение потребностей населения разных территорий (в сфере ведения Федерации остается исключительно вопросы всей Федерации в целом, а остальное остается в рассмотрении местных вопросов самих субъектов)
• Создание концепции партнерства и солидарности во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами
• Устранить избыточную централизацию полномочий, так как это в свою очередь может привести к отставанию развития регионов ы социально-экономической сфере
• Помимо неоправданной централизации недопустимо так называемое «раздувание» органов управления на региональном уровне, которые занимаются бессмысленным и неэффективным хозяйствованием.
• Брать в расчет тот факт, что для населения регионов является важным насколько эффективно и результативно решаются проблемы органами государственной власти, и то, где население сможет осуществлять непосредственный контроль за действиями, поэтому при разграничении предметов ведения и полномочий учитывать то, насколько в той или иной сфере будет эффективно реагировать федеральный или региональный уровень власти.

Федерализм в этом случае выступает в качестве правового института, реализация которого может произойти только тогда, когда субъекты федераций способны удовлетворять потребности своего населения, именно на это изначально нацелен механизм подобного размежевания.

3. Проблема ответственности в федеральной системе отношений.

В Конституции Российской Федерации совсем не ясен вопрос с институтом федерального вмешательства, который может выступать в качестве одного из основных механизмов ответственности. В Основном законе содержатся нормы-гаранты целостности, носящие предельно общий характер, например ч.3 ст.4 Конституции гласит о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, а также ч.4 ст.78 наделяет Президента РФ и Правительство РФ функцией осуществления полномочий на всей территории РФ.

Институт федерального вмешательства получил свое законодательное закрепление только в 2000 году с момента изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», до этого момента применение подобной практики было неоднократным.

Сама по себе процедура федерального вмешательства громоздкая и сложная. Основной сложностью в данном вопросе является то, что механизм запускается в случае принятия нормативных актов, которые не удовлетворяли бы определенным требованиям, а факт совершения неправомерного действия или факт бездействия сам по себе не выступает толчком к подобного рода пуска к вмешателсьву. Помимо этого сам процесс  занимает очень много времени, длительность его реализации может занимать срок и до 2-х лет, в это время может быть проведено несколько судебных разбирательств.

По данному вопросу существует и правовая позиция Конституционного Суда РФ, которая нашла свое отражение в Постановлении от 12 апреля 2002 года.

7 июля 2003 года в выше  названный Федеральный закон  были внесены еще некоторые  дополнения, которые касались нового института ответственности – Временная финансовая администрация, которая в свою очередь выступает как мера отвественности субъектов РФ и их должностных лиц. Подобного рода изменения несут под собой попытку стабилизировать и повернуть в сторону улучшения функционирования, оздоровление отдельных территорий Российской Федерации, но в тоже самое время подобное использование данного института может превратиться в своего рода в средство истребления политически неугодных региональных лидеров. Поэтому отсутствие норм в Конституции, закреплявших данное правовое явление, влечет за собой неправомерную практику. Интервенция (так еще называют институт федерального вмешательства) закреплена в Конституциях большинства федеративных государств. Единственное что различает – пределы и процедура реализации.

В Аргентине и Бразилии это «жесткие» конституционные модели, в Мексике и США «мягкие». Например, ««мягкое» федеральное вмешательство несколько раз достаточно последовательно осуществлялось в США, в то время как «жесткие» по форме институты носят преимущественно превентивный характер. Наибольшая «плотность» случаев федерального вмешательства отмечается в странах, характеризующихся политической нестабильностью (Индия, Пакистан, Нигерия, страны Латинской Америки), однако, с повышением темпов их развития количество эпизодов вмешательства идет на убыль»41

В связи с этим необходимо выделить основные направления по реализации правового использования института федерального вмешательства:

1. Конституционное закрепление института федерального вмешательства.
2. Необходимо установить санкции за нарушение Конституции РФ и законодательства как на федеральном, так и региональном уровне соответствующими субъектами государственной власти, в связи с этим возможно принятие Федерального Конституционного Закона о конституционной ответственности, который наравне с Конституцией будет выступать в качестве гаранта стабильности элемента ответственности.
3. Получившие конституционное закрепление нормы должны реализовывать конкретные и действенные механизмы по обеспечению конституционного порядка в стране, а именно закреплять принцип симметрии, на котором будет построена как федеральная, так и региональная власть, что подразумевает под собой наделение органов власти определенным комплексом прав и обязанностей, которые будут обеспечивать равновесие всей системы власти.

  8. Процесс конституционной реформы

Разработка стратегии по модернизации конституционного федеративного устройства, существующего на сегодняшний день в Российской Федерации, является основной общегосударственной задачей, которая включается в себя основные направления:

• Необходимо зафиксировать четкую систему разделения предметов ведения и полномочий как в вертикальном, так и в горизонтальном уровнях публичной власти, а также предусмотреть институты сотрудничества между Российской Федерацией и ее субъектами.
• Закрепление в Конституции РФ норм-гарантов, отвечающих за смягчение асимметрии в функционировании Российской Федерации, путем стабилизация и уравновешивания сил на субъектном уровне.
• Уточнение значения договоров в правовой системе.
• Закрепить конституционно финансовые аспекты сотрудничества Федерации с ее субъектами.
• Провести реформирование в составе субъектов РФ, пересмотреть возможное укрупнение субъектов исходя из экономических критериев и согласия на то населения.
• Совершенствование института федерального вмешательства, то есть механизма ответственности органов государственной власти и их должностных лиц.

Федерализм как правовое явление не может быть оторван и не может рассматриваться независимо от всех конституционно-правовых составляющих этого института, ведь дефекты одного из институтов, входящих в определение всей системы федерального устройства, ведут к разрушению всего федерализма. В связи с этим выше закрепленные направления по реформированию государственного устройства Российской Федерации говорят о необходимости более комплексного подхода к данной проблеме. Ведь многие из них затрагивают большое количество норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, кроме того они некоторые из них являются положениями, составляющими основы конституционного строя. Поэтому Конституционная реформа может включать в себя несколько вариантов.