Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

М.В.Масловский 

Теория бюрократии Макса Вебера

и

современная политическая социология

(монография) 

ВВЕДЕНИЕ 

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической науки - социологии организаций. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований.  Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, политические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.

Анализ бюрократии в работах  Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ современной политической социологии^1[1]. Вместе с тем в центре внимания западных исследователей долгое время находилась главным образом идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая однако же представляет собой лишь один из элементов более общей теории бюрократии, разработанной немецким социологом. Только в 70-е годы, с началом “веберовского ренессанса” ряд западных авторов начинает придавать большее значение тем аспектам социологии бюрократии Вебера, которые до той поры находились в тени. Речь в данном случае идет прежде всего о понятии патримониальной бюрократии, которое, по выражению М.Элброу, представляет собой “один из ключей к более общей концепции Вебера”^2[2]. Постепенно в западной социологии получает распространение точка зрения, что веберовская теория бюрократии должна рассматриваться во взаимосвязи всех образующих ее элементов.

Основным источником, в котором  представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”. Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеет также статья Вебера “Парламент и правительство в преобразованной Германии”. В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии.

Отечественная социология, как указывается  в одной из новейших работ, посвященных Веберу, лишь на рубеже 70-80-х годов достигла такого уровня развития, что стала более адекватно воспринимать происходящее в западной теоретической социологии^3[3]. С этого момента наблюдается устойчивый рост интереса к творческому наследию великого немецкого ученого. Тем не менее возможности для свободного от идеологической предвзятости рассмотрения веберовской теории бюрократии возникают лишь к началу 90-х годов. Некоторые аспекты этой теории по-прежнему недостаточно освещены в отечественной литературе. Например, понятие патримониальной бюрократии лишь упоминается в трудах современных российских исследователей, но содержание этого понятия не раскрывается в них с достаточной глубиной.

В последние годы отечественные  социологи неоднократно подчеркивали значение веберовской модели бюрократии для характеристики системы управления в современном российском обществе. Но для того, чтобы понятия веберовской социологии могли использоваться для изучения современных политических структур, необходимо прежде всего уточнить содержание этих понятий. Анализу содержания основных элементов теории бюрократии Вебера и возможностей их применения в современной политической социологии и посвящена данная работа.  

Глава 1. Патримониализм и патримониальная бюрократия 

В политической социологии Вебера подробно описаны формы управления, предшествовавшие современной рациональной бюрократии. Наибольшее внимание при рассмотрении этих форм немецкий социолог уделил различным вариантам патримониального господства. Понятие “патримониальный” ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату^4[4]. В западной политической теории понятие патримониальной монархии встречается по крайней мере с середины XVII века, когда его ввел в употребление Т.Гоббс. В начале XIX века термин “патримониальное государство” использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, не проводили различия между патриархальным и патримониальным типами господства^5[5]. Во всяком случае нельзя согласиться с утверждением Р.Пайпса, что этот термин был “вызволен из небытия” Максом Вебером^6[6]. Вебер лишь наделил новым значением понятие, которое встречалось в работах его предшественников.

В социологии Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от “первичного” патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции^7[7].  

Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. При этом экономическая эксплуатация подданных, как правило, осуществляется “литургическими” методами, предполагающими коллективную ответственность определенных групп населения за отправление их членами государственных повинностей.

В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи. В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господства. По его мнению, феодальный принцип не мог полностью заменить патримониальную систему управления на уровне государства, а феодальный вассал выступал как патримониальный господин по отношению к своим крепостным^8[8].

Основное отличие между этими  двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиции.

Однако, если правитель слишком  полагается на военную силу, он становится заложником армии, которая может выйти из-под его контроля. Как пишет Вебер, в случае военных неудач и других сходных обстоятельств войска “начинали бунтовать, свергали и устанавливали династии, либо государь должен был подарками и обещаниями повышенной платы заново привлекать их на свою сторону”^9[9]. Поэтому патримониальный режим, как правило, оказывается неустойчивым, свидетельства чему можно найти в истории Римской империи и особенно средневековых государств Ближнего Востока, которые являли собой, с точки зрения Вебера, классический пример "султанизма", опиравшегося на патримониальные войска. В то же время патримониальное государство практически никогда не основывается исключительно на военной силе, но в немалой степени зависит от традиционной легитимации.

Другой опорой патримониального режима служит управленческий аппарат, который набирается первоначально из числа личных слуг господина. Однако недовольство подданных возвышением несвободных людей, равно как и нужды самого процесса управления, обычно побуждают господина привлекать к этому процессу и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как "милость" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в патримониальных властных структурах.

Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Как отмечает в этой связи Р.Бендикс: “Даже в крупных государствах, организованных подобным образом, невозможно обнаружить какой-то системы в потоке официальных титулов с постоянно меняющимся значением”^10[10]. Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими. В конечном счете эти границы, коль скоро они не установлены традицией, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками.

Как указывает Вебер, таким должностным  лицам дозволяется делать все, что  совместимо “с властью традиции и интересами правителя в сохранении готовности подданных повиноваться и их способности содержать его экономически"^11[11]. Поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение. Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам.

Одной из основных отличительных черт патримониального управленческого аппарата выступает отсутствие регулярного денежного жалованья. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает “определенные "права на должность" и тем самым ее присвоение"^12[12]. Бенефиций может представлять собой земельный участок, но он может заключаться также в праве на получение зерна из царских житниц или на определенные денежные выплаты за отправление официальных актов. Согласно Веберу, бенефиций являлся универсальным средством содержания патримониальных чиновников и столь же универсальный характер носила тенденция к присвоению бенефиция.

Присвоение должностей делает обладающих ими чиновников практически несменяемыми, что позволяет им накладывать существенные ограничения на власть патримониального правителя. В результате в каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Интересам правителя отвечало бы назначение на все наиболее важные посты его личных слуг и фаворитов, но это удается ему лишь в тех сферах, где не произошло присвоения должностей чиновниками. В этих условиях, как полагает Вебер, чрезвычайно важное значение приобретает индивидуальная способность правителя утвердить свою власть^13[13].

Вебер рассматривает различные  способы, с помощью которых патримониальные  государи пытались обуздать притязания чиновничества. Как правило, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности; назначать их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допускать объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематически контролировать деятельность чиновников через своих доверенных людей. Кроме того, как отмечает Вебер, универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование чиновников, которые не происходили из социально привилегированных слоев или были иностранцами и которые не обладали своими собственными властью и престижем, но полностью зависели в этом отношении от господина.^14[14] Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.

Содержание управленческого аппарата и армии, служащих личным орудием  правителя, требовало крупных финансовых затрат. Денежные средства, необходимые для этой цели, поступали за счет торговых пошлин или прямой монополии внешней торговли. Согласно Веберу, роль торговли при возникновении патримониальных режимов почти всегда была решающей^15[15]. Однако он не считал торговую монополию основой политической власти патримониального типа. Скорее здесь имело место обратное отношение - торговая монополия являлась следствием обладания неограниченной властью^16[16].

Рассматривая влияние патримониальных  властных структур на экономическую  жизнь общества, Вебер подчеркивал, что эти структуры не являются серьезным препятствием для развития самых разных хозяйственных укладов, в том числе политически ориентированного капитализма. Как известно, немецкий социолог выделял два основных типа капитализма: авантюрно-спекулятивный капитализм, существовавший в той или иной форме во все исторические эпохи, и современный капитализм, отличительным признаком которого является рациональная организация формально свободного труда^17[17]. С точки зрения Вебера, если авантюрно-спекулятивный капитализм прекрасно уживался с патримониальным политическим режимом, то промышленный капитализм современного типа не мог нормально развиваться в патримониальном государстве из-за недостатка в таком государстве “предсказуемости”, отличающей рациональное бюрократическое управление. Отсутствие законодательных гарантий, которые ограждали бы от произвола со стороны патримониального правителя и его чиновников, крайне неблагоприятно сказывалось на деятельности капиталистических предпринимателей^18[18].