Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

Вместе с тем современные  западные исследователи указывают  на серьезные проблемы, с которыми сталкиваются политические режимы многих развивающихся стран, предпринимающие попытки ограничить власть и привилегии государственных чиновников. Интересный анализ государственной бюрократии, существующей в странах третьего мира, главным образом в Латинской Америке, был проведен Ф.Риггсом в ходе сравнительного исследования президентской формы правления. Как утверждает Риггс, в президентских республиках в ряде латиноамериканских государств власть бюрократии нередко является “...столь всеобъемлющей, что государственные чиновники (особенно военные) становятся главными действующими лицами на политической арене...”^136[136] Эти чиновники проявляют исключительное упорство, отстаивая свои привилегии. Любые действия правительства, задевающие интересы бюрократии, “...вызывают ожесточенное сопротивление и это обычно принуждает правительства идти скорее на компромиссы с должностными лицами, чем на серьезные издержки, связанные с массовыми проявлениями саботажа, включая и возможность государственного переворота”^137[137].

Риггс не ссылается на веберовскую  концепцию бюрократии, но сделанные им выводы во многом совпадают с результатами других исследований, в которых использовались идеи Вебера. С позиций теории Вебера проблемы государственного управления в развивающихся странах рассматривает, в частности, Д.Битэм. Он пишет: “В силу различных причин диктаторские режимы и многие развивающиеся страны обладают лишь слабо выраженным этосом гражданской службы и неразвитыми процедурами общественного контроля. Управленческие структуры в таких странах часто критикуют за бюрократический произвол. Вызывает сомнение, насколько вообще в данном случае применим термин “бюрократия”, коль скоро они систематически отклоняются от веберовских критериев бюрократии...”^138[138].

Представляет значительный интерес  также вопрос о том, насколько  веберовская модель рациональной бюрократии может быть приложена к аппарату управления в обществах советского типа. Эта проблема рассматривалась некоторыми отечественными исследователями. Так, в работах П.П.Гайденко и Ю.Н.Давыдова высказывалось предположение, что в советском обществе сложился принципиально новый тип бюрократии, не укладывающийся в рамки веберовской теории^139[139]. В дальнейшем Ю.Н.Давыдов развил этот тезис, охарактеризовав данный тип как “тоталитарную” бюрократию. Отличительными чертами такой бюрократии являлись, по его мнению, ее “вездесущность” и репрессивно-карательная ориентация^140[140]. Но следует отметить, что, если предложенное Ю.Н.Давыдовым описание бюрократии как инструмента прямого насилия, возможно, в определенной степени и применимо к периоду правления Сталина, оно едва ли может быть приложено к партийной бюрократии послесталинской эпохи.

Как считают Л.Н.Панина и В.В.Кочетков, советская система может быть описана в терминах веберовской социологии и должна рассматриваться как пример “бюрократического типа господства”, к которому относятся “все развитые государства мира”^141[141]. Но в таком случае остается неясным, в чем заключалось отличие советской системы от других современных государств. Кроме того, хотя в работе этих авторов приводятся цитаты из “Хозяйства и общества”, там нет ссылок на политические статьи Вебера, в которых проблеме власти бюрократии уделялось центральное внимание.

Как уже отмечалось в предыдущей главе, для характеристики сталинского  режима, по-видимому, могут использоваться понятия патримониализма и патримониальной бюрократии. Что же касается советской бюрократии послесталинского периода, она может рассматриваться как чисто бюрократическое господство или “господство чиновников”. Тенденция к установлению такого господства, характерная для всех бюрократических структур, судя по всему получила в советском обществе свое наиболее последовательное воплощение^142[142]. Это в значительной мере было связано с устранением всех противовесов бюрократическому господству, будь то система частного предпринимательства или представительная демократия. Но такое развитие событий не удивило бы Вебера, поскольку в своих политических статьях он предсказывал, что переход к социализму означал бы прежде всего предельное усиление власти бюрократии. К рассмотрению этого веберовского прогноза, а также осуществленного немецким социологом анализа возможностей ограничения бюрократического господства мы и обратимся в заключительной главе данной работы. 

Глава 3. Проблема ограничения  власти бюрократии 

Важное место в политических статьях Вебера занимает анализ возможных последствий предельного развития тенденции к неограниченному бюрократическому господству. Эта проблема обсуждается им прежде всего в контексте критического анализа социалистической идеологии. Рассмотрению идей социализма была целиком посвящена лишь лекция Вебера, прочитанная в 1918 г. офицерам австро-венгерской армии, текст которой был в том же году издан в виде отдельной брошюры^143[143]. Тем не менее вопрос о взаимоотношении социализма и бюрократизации поднимался в “Хозяйстве и обществе”, а также в политических статьях Вебера, в частности в его статье “Парламент и правительство в преобразованной Германии”.

Среди высказываний Вебера о вероятных  последствиях тотальной бюрократизации наиболее часто цитируемым является, по-видимому, следующее: “Государственная бюрократия стала бы править единолично, если бы частный капитализм был упразднен. Частная и государственная бюрократии, которые сегодня действуют бок о бок и потенциально друг против друга и тем самым в определенной степени сдерживают одна другую, были бы слиты в единую иерархию. Это было бы похоже на положение в Древнем Египте, но произошло бы в гораздо более рациональной, а потому не поддающейся разрушению форме”^144[144].

В веберовском прогнозе возможного направления эволюции бюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода, который был воплощен в разработанном им идеальном типе рациональной бюрократии. Вебер подчеркивает техническую эффективность бюрократического аппарата и неизбежность использования его в любой разновидности индустриального общества. Согласно этой точке зрения, первый факт, с которым социализм также должен считаться, - это необходимость многолетнего специального обучения, постоянного расширения специализации и управления с помощью соответствующим образом подготовленных чиновников^145[145]. Вебер допускает возможность того, что промышленность может быть национализирована, а класс частных предпринимателей устранен от руководящей роли в ней. Однако он задается вопросом о том, кто взял бы на себя в таком случае управление этой экономикой. По мнению Вебера, функция управления была бы тогда полностью узурпирована бюрократией.

Взгляд на бюрократию как на социальную группу, обладающую значительной властью и стремящуюся эту власть расширить, также нашел отражение в веберовском прогнозе. Коль скоро бюрократия использует свою власть для того, чтобы преследовать свои собственные групповые интересы, возникает вопрос, как ограничить властные устремления чиновничества. С этой точки зрения, существование двух параллельных бюрократических структур в частно-капиталистической промышленности и государственной администрации в известной мере служит гарантией против злоупотреблений, неизбежных при безраздельном господстве одной из них. В таком случае устранение частного предпринимательства поставило бы государственную бюрократию в значительно более благоприятное положение в ее борьбе за расширение собственной власти, результатом чего в конце концов явилась бы диктатура чиновников.

Говоря о вероятных последствиях бюрократизации всех сфер общественной жизни, Вебер нередко прибегал к историческим аналогиям, обращаясь прежде всего к истории Древнего Египта и поздней Римской империи. Как отмечает Д.Битэм, Рим давал ему пример подавления капитализма государством с последующим экономическим застоем и культурным упадком, тогда как Египет предоставлял образ несвободного общества, подчиненного единой бюрократической иерархии^146[146]. Согласно Веберу, в будущем обществе наряду с рациональной организацией управления могла бы возникнуть “органическая” социальная стратификация, характерная для патримониальных государств древности^147[147]. Тем не менее Вебер использовал эти исторические примеры лишь в качестве аналогии, отнюдь не настаивая на их тождественности с теми формами бюрократического управления, которые могли бы возникнуть в будущем.

Веберовский прогноз возможного развития бюрократии в условиях огосударствления экономики во многом основывался также и на анализе ситуации, сложившейся в Германии в ходе первой мировой войны. Проводившиеся в это время меры по установлению государственного контроля над экономикой выглядели в глазах большинства немецких “литератов” (то есть гуманитарно образованной интеллигенции) как шаги в направлении “реального” социализма^148[148].

Но, как считал Вебер, обобществление промышленных предприятий не могло покончить с отделением рабочих от средств производства. Кроме того, отделение работника от средств осуществления его деятельности было характерно не только для частной промышленности, но наблюдалось в самых различных организациях: в университетах, армии, аппарате государственного управления. Вебер указывал, что положение рабочих нисколько не зависело от того, принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю или государству. Но можно было с уверенностью утверждать, что зависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась на государственных предприятиях, так как в этом случае ограничивались возможности рабочих отстаивать свои интересы, в том числе и путем забастовок^149[149].

Вебер прямо указывал на значение сохранения частной промышленности для поддержания динамизма общественной жизни. В этой связи представляет интерес его анализ роли частного предпринимателя в современном обществе. Многое из того, о чем писал Вебер, противопоставляя политика чиновнику, относилось также и к предпринимателю. Последний вынужден бороться за свое экономическое существование, тогда как чиновник стремится лишь к стабильности своего социального положения. Ошибки в официальной статистике, как отмечает Вебер, не имеют каких-либо прямых экономических последствий для ответственного за них чиновника, а просчеты на капиталистическом предприятии ведут к убыткам и могут угрожать самому его существованию^150[150]. Как и политик в своей сфере деятельности, предприниматель в сфере экономики должен нести личную ответственность, тогда как чиновник всегда имеет возможность переложить весь риск на государственную казну.

Вебер вполне сознавал, что сфера  применения качеств предпринимателя  неуклонно сужалась по мере того, как мелкий бизнес поглощался крупными концернами^151[151]. Тем не менее он не принимал точку зрения, согласно которой предприниматель во главе организации может быть просто заменен чиновником. Общество, в котором отсутствовал бы тип предпринимателя, неизбежно должно было, по его мнению, утратить динамизм экономического развития.

Последним словом Вебера о взаимоотношении  капитализма и социализма явилось развитое в “Хозяйстве и обществе” чрезвычайно схематичное противопоставление рыночной капиталистической и государственно-социалистической экономики. Согласно Веберу, установление централизованной экономической системы, управляемой государством, привело бы к существенному снижению формальной рациональности экономической деятельности, а значит и ее эффективности. Как подчеркивает А.И.Патрушев, Вебер “...отрицал историческую перспективность социализма не столько из-за убеждения в его бюрократизации, сколько из-за принципиального сомнения в его возможности вести экономику более рационально, чем это делает капитализм”^152[152]. Хотя Вебер отнюдь не идеализировал современное ему капиталистическое общество, он все же отдавал ему предпочтение по сравнению с любой формой социализма^153[153].

Некоторые аспекты веберовского анализа  принципов социалистической экономики нашли продолжение в работах экономистов неолиберального толка^154[154]. Кроме того, как это ни парадоксально, в 40-50-е годы веберовская модель бюрократии использовалась американскими социологами левой ориентации для защиты политики Нового курса и идеи “государства всеобщего благосостояния” от консервативных критиков.^155[155] При этом социологи, поддерживавшие усиление государственного вмешательства в экономику, опирались на идеальный тип рациональной бюрократии, но совершенно игнорировали опасения Вебера относительно социальных последствий бюрократизации. Тем самым американские социологи левого толка во многом разделяли взгляды немецких “литератов” начала века, которые критиковал Вебер.

Вебер расценивал как наивные распространенные среди немецких “литератов” представления, что общественное развитие могло привести к избытку “индивидуализма” и “демократии”. С его точки зрения, гораздо более реальной была возможность установления “...целиком и полностью непоколебимой власти: бюрократии в государстве и хозяйстве”^156[156]. В то же время, согласно Веберу, бюрократия принадлежит к числу тех социальных структур, которые в наименьшей степени подвержены разрушению. Примеры истории свидетельствовали о том, что, коль скоро бюрократия достигала полновластного господства, она утрачивала это положение лишь с полным крушением цивилизации, в которой она существовала.

Вместе с тем в современной  западной цивилизации роль чиновников возросла, как никогда ранее. “Современный чиновник постоянно и в возрастающей степени профессионализируется и специализируется соответственно рациональной технике современной жизни. Вся бюрократия земного шара идет этим путем... Однако там, где современный специализированный чиновник приходит к власти, его власть оказывается прямо-таки несокрушимой, поскольку вся организация элементарного жизнеобеспечения приспосабливается к его способу осуществления этой власти”^157[157]. Проблема, стоявшая перед Вебером, заключалась прежде всего в том, как ограничить власть бюрократии в современном обществе.