Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

Как указывает Вебер, государственные  чиновники представляли собой правящий слой китайского общества в течение более чем двух тысячелетий. Социальный престиж чиновников основывался главным образом на их литературном образовании. В соответствии с установившейся традицией только образованные люди считались компетентными в делах управления, поскольку лишь они являлись искушенными в тщательном соблюдении многочисленных ритуалов. Получившие образование пользовались высоким престижем вне зависимости от социального происхождения.

В отличие от образованных людей во многих других культурах  китайские мандарины не являлись священнослужителями, хотя знание ритуальных книг, календаря и древних летописей и наделяло их магической харизмой в глазах подвластного населения. Но в целом их социальное положение определялось прежде всего умением писать и знанием традиций и ритуалов, зафиксированных в письменных источниках^37[37]. Образованный слой представлял собой статусную группу, сохранявшую единство китайской культуры. Мировоззренческой основой такого единства являлось конфуцианство как религиозно-этическая доктрина.

Одной из особенностей государственного управления в Китае являлась система  отбора чиновников по результатам экзаменов. По числу сданных экзаменов судили о квалификации претендента на ту или иную должность. В своей полностью развитой форме эта система служила основой определения социального положения индивидов и семей. Однако отбор претендентов на должности не всегда соответствовал меритократическим критериям, но нередко определялся родственными связями.

Обладание должностью приносило  устойчивый доход и различные  привилегии, включавшие освобождение от трудовой повинности и телесных наказаний. Это стимулировало конкуренцию между соискателями, так как количество вакантных должностей всегда было значительно меньшим, чем число желающих их занять. Благодаря экзаменам китайские чиновники были разделены на ранги, что препятствовало их объединению, направленному против центральной власти. Как пишет Вебер: “Эта система была одним из средств, которые использовал патримониальный правитель, чтобы не допустить формирования закрытого сословия, которое подобно феодальным вассалам монополизировало бы должностные привилегии”^38[38]. В этом отношении система экзаменов выполняла ту же функцию, что и местничество в допетровской России^39[39].

Гуманитарно образованные чиновники представляли собой социальный слой, который “определил всю судьбу Китая”^40[40]. С точки зрения Вебера, судьба стран Запада могла бы быть сходной, если такой слой добился бы политического преобладания и в Европе. Однако в западно-европейских монархиях развитие пошло иным путем.

Процесс перехода в странах  Европы от патримониальной системы управления к современному правовому государству рассматривался многими историками и социологами, в той или иной степени опиравшимися на идеи Вебера. Свой анализ они, как правило, начинали с характеристики административных структур, сложившихся в европейских государствах в период феодализма. В феодальную эпоху управление большей частью государства осуществлялось вассалами короля, обладавшими значительной долей автономии по отношению к центральной власти. Вместе с тем управление дворцовым хозяйством и наследственными патримониальными владениями монарха велось с помощью его лично зависимых слуг.

В период средневековья  основными видами деятельности административного  аппарата были отправление правосудия и обеспечение права собственности государя в соответствии с феодальным династическим принципом. Управление общественными делами являлось всего лишь побочным результатом осуществления власти в целях личного обогащения монарха или получения им династических преимуществ. “Как и любое частное владение, королевство в целом управлялось исходя из личных интересов властителя. Государство было неотличимо от наследственных патримониальных владений монарха”^41[41].

Следствием такой ситуации было то, что государственные чиновники  заботились не столько об общественном благе, сколько об интересах своего господина, не забывая также и о своих собственных интересах. Из простых слуг короля эти чиновники постепенно превращаются в привилегированный слой, претендующий на право собственности на свои должности. Как отмечает Вебер, в патримониальных управленческих структурах “должность и отправление публичной власти служат, с одной стороны, правителю, а с другой - чиновнику, на которого эта должность возложена, но они не служат безличным целям”^42[42]. В западно-европейских монархиях, как и повсюду, патримониальные чиновники рассматривали свою власть как личную привилегию, которая не предполагала каких-либо обязанностей по отношению к обществу в целом.

Становление абсолютной монархии сопровождалось усилением власти государственной бюрократии. В административном аппарате абсолютистского государства сосуществовали два основных типа должностных лиц. Многие государственные посты продолжали занимать патримониальные чиновники, которые являлись собственниками своих должностей, но, как правило, не обладали специальной подготовкой. В то же время формируется слой бюрократов нового типа, находившихся на содержании у короля и полностью подчиненных его воле. Опираясь на таких чиновников, получивших наименование “королевских комиссаров”, монарх имел возможность во все большей степени ограничивать прерогативы традиционного патримониального чиновничества.

Примером западно-европейского абсолютистского государства может  служить Франция в XVII-XVIII веках. К середине XVIII в. французская монархия становится наиболее бюрократизированным государством Европы. Не случайно сам термин “бюрократия” впервые возникает во французском языке. Согласно некоторым свидетельствам, автором этого термина являлся французский экономист Винсент де Гурнэ^43[43]. Классический анализ системы государственного управления во Франции при “старом порядке” осуществил А.Токвиль, показавший, что бюрократическая централизация французского государства не явилась результатом революции 1789 г., но предшествовала ей^44[44].

Процесс бюрократизации французской монархии сталкивался с немалыми трудностями вследствие того, что во Франции получила широкое распространение узаконенная торговля государственными должностями. В обмен на ежегодный взнос в государственную казну чиновники получали право распоряжаться должностью по своему усмотрению. Положение патримониальных чиновников являлось чрезвычайно устойчивым, а королевская власть не могла полностью подчинить их себе. В случае массовой отставки чиновников король должен был бы выплатить им суммы, внесенные за право занимать должности, что было за пределами возможностей государственной казны^45[45]. В результате провинциальные чиновники постоянно саботировали решения центральной власти, не отвечавшие их собственным интересам.

Начиная с первой половины XVII в. в административной системе возрастает роль интендантов - назначаемых в провинции королевских чиновников, которые не имели права собственности на занимаемые должности и находились под контролем центральных органов власти. По своему правовому положению и политическим функциям интендант существенно отличался от бюрократа старого образца. Интенданты постоянно соперничали с патримониальными чиновниками и представителями местной знати, но, как правило, не обладали достаточными возможностями для того, чтобы поставить их в подчиненное положение^46[46].

Во Франции при “старом  порядке” так и не была создана  единая централизованная бюрократическая иерархия. Параллельное существование двух групп чиновников, одна из которых сохраняла значительную долю автономии, препятствовало эффективному управлению. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в наполеоновскую эпоху, после того как революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников^47[47].

Если во Франции решающий шаг в направлении современных форм бюрократического управления был сделан в результате разрушения прежней системы, то Пруссия дает нам пример постепенной эволюции бюрократии в сторону все большей профессионализации и специализации. Прусская монархия в период правления Фридриха II, как и Франция времен Людовика XIV, нередко служит примером бюрократизированного абсолютистского государства. Однако в Пруссии, по мнению многих исследователей, бюрократическая система достигла своего наивысшего развития. Тем не менее не следует преувеличивать степень бюрократизации прусского государства. Как отмечает Э.Гидденс, если в Пруссии времен Фридриха II один чиновник приходился на 450 жителей, то в Германии в 1925 году - на каждые 46 жителей^48[48].

Во второй половине XVIII в. существовавшая в Пруссии система государственного управления была реорганизована. Прежде всего был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверяемые экзаменом. Коллегиальный принцип управления постепенно вытесняется “монократическим”, при котором чиновники образуют иерархию, подчиненную единому главе. Кроме того, с течением времени меняется сам характер отношений между монархом и чиновниками. Эти отношения становятся все более безличными. Разрабатывается система формальных правил, регулирующих деятельность бюрократического аппарата, которые в принципе не должны нарушаться и главой государства. В результате чиновники превращаются из слуг короля в государственных служащих, а сам монарх оказывается в роли высшего чиновника. Как отмечает современный западный исследователь: “В сущности в “прусской модели” государство получило превосходство над своим главой благодаря деперсонализации и объективации власти”^49[49].

С точки зрения Вебера, в западно-европейских абсолютных монархиях рационализация бюрократического управления привела в конечном итоге к принципиально новому характеру отношений между монархом и чиновниками. Как подчеркивал немецкий социолог, в странах Запада “одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству”^50[50]. Итогом этого процесса стало бесконтрольное правление государственных чиновников, скрывающееся за фасадом монархии.

Сравнительный анализ патримониальных бюрократий, проведенный Вебером, позволил ему прежде всего выявить специфические особенности бюрократического управления в странах Запада. Китайское патримониальное чиновничество служило Веберу примером бюрократической организации, в наибольшей степени отличавшейся от западной рациональной бюрократии. Что же касается российского чиновничества, то Вебер вначале рассматривает его в ряду патримониальных бюрократий, существовавших с древнейших времен, а в статьях о революции 1905 г. характеризует государственный аппарат российской империи как пример современной рациональной бюрократии.

В “Хозяйстве и обществе” Вебер  уделил особое внимание политическому  строю России в XVII-XVIII веках. По его мнению, Россия накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения являла собой один из характерных примеров патримониального государства. Сформировавшийся в России бюрократический аппарат Вебер сопоставляет с китайским чиновничеством. По мнению немецкого социолога, в России, как и в Китае, лишь государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. В то же время российские дворяне в отличие от китайских мандаринов являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях. Однако, несмотря на это, социальное положение в России определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью^51[51].

Вебер отмечает, что в российском дворянстве XVIII в. почти полностью отсутствовала какая-либо сословная солидарность. В своих взаимоотношениях с центральной властью дворянство было, по его мнению, совершенно бессильно. В России царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к представителям землевладельческой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх. Как считает Вебер, подобное положение дел возникло потому, что в результате петровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший основополагающее значение в прежней системе местничества. Вместе с тем центральной власти удалось не допустить формирования сословной солидарности в среде дворянства, которое оставалось глубоко расколотым благодаря конкуренции за чины и царские милости^52[52].

В трудах Вебера не проводится анализ перехода от патримониальной системы управления к бюрократии современного типа в России. В “Хозяйстве и обществе” описание “царского патримониализма” доведено до конца XVIII в., а в статьях о русской революции 1905 г. немецкий социолог обращается главным образом к современной ему ситуации в России, где уже произошла, по его мнению, “бюрократическая рационализация автократии”^53[53]. В целом же пример российской бюрократии используется Вебером довольно широко.

Веберовский анализ патримониальных  властных структур, существовавших в России, долгое время не получал широкого признания в западной социальной науке. Это нередко вызывало недоразумения в ходе обсуждения возможности применения идей Вебера при характеристике российской бюрократии. В трудах западных историков можно встретить утверждение о том, что пример России служит опровержением веберовской теории бюрократии, поскольку правовое государство, в котором якобы только и может существовать рациональная бюрократия, в России так и не укоренилось^54[54]. Но какое-либо упоминание о концепции патримониализма при этом отсутствует.

Все же возможность использования  понятия патримониализма для  анализа структуры управления российского  государства серьезно рассматривалась  некоторыми исследователями. Наиболее подробно бюрократический аппарат “старого режима” был описан на основе концепции патримониализма Р.Пайпсом, по мнению которого патримониальный тип государства существовал на протяжении большей части российской истории и в целом сохранялся вплоть до реформ 1860-х годов. Однако следует отметить, что в русском переводе книги Пайпса “Россия при старом режиме” отсутствует сам термин “патримониальный”, который заменен понятием “вотчинный”. Такой перевод представляется неудачным, поскольку он служит препятствием сравнительно-историческому анализу управленческих структур.