Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология

Сохранение частной промышленности позволяло в некоторой степени сдержать тенденцию ко всеобщей бюрократизации благодаря наличию в ней собственной управленческой структуры, независимой от государственного аппарата, а также и благодаря тому, что частный предприниматель как тип личности способствовал динамизму общественной жизни. Вместе с тем, по мнению Вебера, система частного предпринимательства не являлась единственным средством обуздания власти бюрократии. Нельзя согласиться с таким утверждением современных отечественных исследователей: “Вебер считал, что единственным ограничителем “всевластия” бюрократии является частная собственность и предприниматель, а не демократия...”^158[158]. В действительности система частного предпринимательства служила лишь одним из условий сдерживания дальнейшей бюрократизации.

Рассматривая различные возможности  ограничения властных притязаний чиновничества, Вебер прежде всего стремился найти политические механизмы, создающие противовес бюрократическому управлению. К числу таких механизмов он относил коллегиальное управление, систему разделения властей, привлечение к процессу управления непрофессионалов, прямую и представительную демократию. В своих работах немецкий социолог подробно рассмотрел достоинства и недостатки всех этих механизмов^159[159].

С точки зрения Вебера, ни одна из анализируемых им форм управления не была совершенной. Так, при коллегиальном управлении политические решения не могли приниматься достаточно быстро, а ответственность за них не ложилась на какое-то конкретное лицо. Разделение ответственности за какую-либо функцию между несколькими административными органами вело к конфликту между ними, в ходе которого одна из сторон должна была получить преобладание. Привлечение к процессу управления непрофессионалов, не получающих жалованья, негативно сказывалось на эффективности управления, а в том случае, когда в подчинении у такого рода чиновников оказывались специалисты, реальный контроль переходил в руки последних.

Что касается прямой демократии как  средства ограничения власти чиновников, она, как полагал Вебер, была невозможна в крупных современных организациях. Условиями существования прямой демократии являлись ограниченное число членов организации, отсутствие резких различий в их социальном положении, а также относительная простота и неизменность административных функций^160[160]. При выходе же за пределы определенного масштаба организационной структуры управление больше не может, согласно Веберу, осуществляться на началах прямой демократии.

Исторические примеры демократических  режимов свидетельствовали о том, что прямая демократия представляла собой крайне неустойчивую политическую структуру. В городах-государствах античности и западно-европейского средневековья, где существовало демократическое правление, экономическое расслоение неизбежно вело к столкновению интересов различных групп населения. В результате этого прямая демократия уступала место единоличной тирании или олигархическому правлению^161[161].

Рассматривая механизмы, позволяющие  ограничить власть чиновников, Вебер  уделил основное внимание анализу системы представительного правления, которая, по его мнению, обладала наибольшими возможностями для установления контроля за деятельностью административного аппарата. Парламентская система виделась немецкому социологу наилучшим средством обеспечения динамизма политической жизни. Но для того, чтобы парламент мог контролировать государственную бюрократию, он должен был обладать реальной властью, а не просто представлять собой арену для идеологических споров.

Вебер проводил четкое различие между  системой “мнимого конституционализма”, примером которой служили политические режимы в России и Германии, и подлинной парламентской демократией^162[162]. В условиях мнимого конституционализма политические силы, представленные в парламенте, могли лишь реагировать на те или иные инициативы правительства, но были лишены возможности участвовать в выработке политического курса. В такой политической системе правительство не являлось правительством большинства, а министры не назначались из числа парламентариев и не были подотчетны парламенту. Как считал Вебер, система мнимого конституционализма, не позволявшая политическим партиям оказывать реальное влияние на ход событий, способствовала распространению в их среде политической безответственности и идеологического экстремизма. Но основным пороком такой системы была ее неспособность выдвигать политиков, обладающих качествами лидера.

Свою модель парламентской демократии Вебер строил главным образом  на основе примера современной ему Великобритании. Следует отметить, что противопоставление британской и германской политических систем было довольно-таки широко распространено в немецкой политической публицистике того времени. Но Вебер проводил такое противопоставление с принципиально иных позиций. Как указывает Д.Битэм, отличительной особенностью британской парламентской системы, с точки зрения Вебера, было “не столько то, что она являлась более “демократичной”, сколько ее способность выдвигать лидеров, которые могли бы контролировать современную бюрократию”^163[163].

Согласно Веберу, парламент, который обладает реальной властью, позволяет различным социальным группам отстаивать свои интересы с помощью политических партий, представляющих эти группы. Кроме того, парламент в определенном смысле служит противовесом политическому лидеру, не позволяя ему двигаться в направлении “цезаризма”. Но основное назначение парламента заключается, с точки зрения немецкого социолога, в том, чтобы служить своего рода подмостками, на которых претенденты на роль политического лидера могут доказать свою пригодность к исполнению данной роли.

Вместе с тем роль парламента в современных Веберу европейских  государствах существенно изменилась по сравнению с той ролью, которую он играл на протяжение большей части XIX века. “Вебер утверждал, - пишет Д.Хелд, - что расширение избирательного права и развитие политических партий подрывало классическое либеральное представление о парламенте как месте, где государственная политика определяется рациональным путем и в интересах всего общества. Хотя формально парламент являлся единственным легитимным законодательным органом, на практике решающее значение получали политические партии. Всеобщее избирательное право коренным образом изменяло динамику политической жизни, превращая партию в ее центральный элемент”^164[164].

С введением всеобщего избирательного права возникает необходимость в вербовке голосов и массовой партийной организации. Партийная деятельность становится постоянной, а организации придается строгая дисциплина. Основную роль теперь начинают играть не “уважаемые люди”, а партийные функционеры, находящиеся вне стен парламента. Реальная власть оказывается в руках аппарата партийных чиновников, который навязывает свою волю парламентариям. С лидером партии этот аппарат связан личной преданностью и общностью интересов. Но аппарат ожидает от лидера также и материального вознаграждения, и лидер не может с этим не считаться. Как пишет Вебер, в условиях современной политической партии вождем становится лишь тот, кому подчиняется партийная машина, а “создание таких машин означает наступление плебисцитарной демократии”^165[165].

Веберовский анализ бюрократизации политических партий во многом основывался на работах М.Острогорского и Дж.Брайса, описавших формирование партийных “машин” в США и Англии^166[166]. Кроме того, существуют определенные параллели между концепциями Вебера и Р.Михельса, который считается сегодня одним из классиков политической социологии. До начала “веберовского ренессанса” 70-х годов среди социологов, изучающих политические организации, идеи Михельса пользовались в некоторых отношениях даже большим влиянием, чем веберовские идеи^167[167]. Но между подходами этих двух мыслителей нет существенных противоречий. Не случайно первое издание книги Михельса “К социологии партийного дела в современной демократии”, вышедшей в свет в 1911 г., было посвящено Максу Веберу^168[168].

Политическая теория Михельса складывалась под влиянием идей В.Парето и Г.Моски, выдвинувших два различных варианта теории элиты. Михельс использовал  также свой собственный опыт, приобретенный  во время его работы в рядах международного социалистического движения. В своем главном труде “К социологии партийного дела...” Михельс опирался на обширный фактический материал, связанный с деятельностью различных политических организаций, уделяя особое внимание социал-демократической партии Германии, которой принадлежала в этот период ведущая роль в социалистическом движении.

Согласно Михельсу, для успешного  функционирования любой крупной  политической организации необходимо создание специального аппарата управления, действующего на началах разделения труда. Но возникновение такого аппарата, состоящего из специализированных чиновников, ведет к концентрации власти в руках лидеров партии. Несмотря на существование формальных механизмов контроля за их деятельностью, партийные функционеры получают превосходство над рядовыми членами благодаря своему собственному контролю над организационными структурами, партийной печатью и финансовыми средствами. Как правило, им удается локализовать и подавить в зародыше любые источники недовольства.

Если же внутри организации все-таки формируется оппозиция существующему  руководству, то партийные вожди могут использовать весь арсенал находящихся в их распоряжении средств для дискредитации своих противников. Прежде всего они могут перекрыть оппозиционерам доступ к партийной печати, а также прибегнуть к разного рода интригам, вплоть до подтасовки результатов выборов. Сохраняется также возможность компромисса, как, например, принятия некоторых предложений оппонентов, хотя скорее на словах, чем по существу. В крайнем случае партийные лидеры готовы включить оппозиционеров в руководящие органы и тем самым удовлетворить их амбиции. Как полагает Михельс, победителями в конфликте внутри партийной элиты могут быть лишь различные группировки элиты, но не массы.

По мнению Михельса, как только господствующее положение лидеров  в организации становится стабильным, начинается процесс их психологического перерождения. С течением времени между интересами функционеров и рядовых членов возникает все больше расхождений. Лидеры социалистической партии начинают стремиться не столько к осуществлению ее программных целей, сколько к сохранению своего руководящего положения и связанных с ним преимуществ. В конечном счете они получают допуск в ряды правящей элиты общества. Им больше нет нужды стремиться к социальной революции, поскольку “их личная социальная революция” уже свершилась.

Выводом из проведенного анализа социалистических партий стал для Михельса “железный закон олигархии”, согласно которому господство меньшинства над большинством, вождей над массами неизбежно в любой политической организации^169[169]. Тем самым ставилась под сомнение возможность существования демократии в обществе.

В современной политической социологии “закон олигархии” Михельса рассматривается скорее как тенденция, которая отнюдь не является универсальной. Как показал, например, американский социолог С.Липсет, олигархические тенденции наиболее выражены в тех организациях, где существует значительное расхождение в социальном статусе функционеров и рядовых членов. Если же это расхождение сравнительно невелико, то, как правило, существует возможность избежать олигархического правления^170[170].

Критики Михельса обратили также внимание на то, что он придерживался слишком  единообразной концепции левой  политической партии. Данная концепция исключала сохранение приверженности партийных лидеров революционным идеям. В этой связи следует напомнить, что в теории элиты рассматривались два варианта взаимодействия между правящей элитой и лидерами массовых движений. Если элита оказывалась достаточно открытой и гибкой, то происходила ассимиляция рабочих лидеров в ее ряды. Если же правящая элита не допускала их в свои ряды, то в социалистических партиях должны были сохраниться революционные настроения^171[171]. Однако Михельс рассматривал лишь первую из этих двух возможностей. Вместе с тем в работах В.Парето и Г.Моски проявилась тенденция к преувеличению степени революционной решимости лидеров социалистических партий.

В отличие от Михельса, расценивавшего бюрократизацию политических партий как начало конца демократии, Вебер не считал возникновение бюрократических структур в партийных организациях серьезным препятствием для представительного правления. По его мнению, сложность современного партийного аппарата означала, что лидер партии приобретал необходимые знания технологии управления еще до того, как он занял какую-либо государственную должность. Это позволяло такому лидеру осуществлять реальный контроль над управлением государством^172[172].

Центральное место в веберовской  концепции плебисцитарной демократии принадлежит политическому лидеру. Можно сказать, что и сторонником парламентской системы правления Вебер был прежде всего потому, что считал такую систему наиболее приемлемым средством отбора способных лидеров. Демократия являлась для немецкого социолога не целью, а только средством. Демократические нормы рассматривались им как предпосылка для возвышения подлинных политических лидеров^173[173].