Методы и процедуры политического лоббирования

Политическая сущность лоббизма проявляется в характере и последствиях взаимодействия лоббистов и представителей органов власти и управления. Использование лоббистских методов существенно повлияло на формирование современной российской политической элиты, складывание механизма властвования в стране. Политической элите на этапе ее становления необходимо было сформировать собственную экономическую базу. Гарантией ее наличия в современной России зачастую является «личная уния» политиков с предпринимателями, складывающаяся в процессе лоббирования. Это вызвано не только материальной заинтересованностью правящей элиты, но и стремлением использовать приобретаемый таким образом экономический потенциал для борьбы с политической оппозицией, для удержания политической власти. Поэтому для успешного лоббирования большое значение имеет ответная заинтересованность государственных служащих. В этом случае они оказываются «доступными» для лоббиста и действуют в его интересах.

Индивидуальный характер лоббирования бизнесом своих интересов способствовал среди прочих условий складыванию в стране олигархической формы правления. Использование лоббистских методов внутри олигархии поддерживает ее существование. Хотя олигархическое согласование интересов обеспечивает определенную стабильность механизмов управления страной в переходный период, вместе с тем оно сдерживает появление нового, искажает представительство интересов. В условиях олигархии «точки доступа» оказываются оккупированы представителями входящих в олигархию групп и закрыты для внешнего воздействия.

Лоббирование со стороны организаций бизнеса, несмотря на присущие процессу агрегирования интересов недостатки (несоответствие интересов членов и руководства организации; игнорирование ряда мелких интересов в процессе их обобщения), в определенной степени способствует демократизации общества. Это связано, прежде всего, с тем, что представляемые организациями бизнеса интересы являются продуктом согласования и лоббируются по преимуществу «цивилизованными»" методами. В противовес лоббизму организаций лоббизм отдельных корпораций не способствует установлению консенсуса в обществе43.

Важной особенностью лоббистской деятельности в Российской Федерации является ее неспециализированный характер, осуществление непосредственными субъектами лоббирования. В России пока отсутствуют профессиональные лоббистские структуры, но потребность в них существует, поэтому в ближайшем будущем можно ожидать возникновения системы аккредитованных лоббистских фирм, действующих в строгих юридических рамках. Легализация лоббизма позволит разрешить множество проблем, связанных с лоббистской деятельностью, послужит еще одним шагом к становлению и развитию гражданского общества в России.

Таким образом, можем сделать общий вывод о том, что главной тенденцией развития лоббизма должна стать его институционализация на четких правовых основах, совершенствование косвенных методов лоббирования и тех его функций, которые способствуют строительству правового государства и гражданского общества, и, следовательно, стабилизации политического процесса в современной России. При этом необходимо осмыслить и учесть зарубежный опыт регулирования деятельности субъектов лоббизма, а также российские особенности существования лоббизма как политического явления.

Выводы к Главе II

1. Процесс институционализации лоббизма в России не завершен, так как не преодолен латентный характер его функционирования и не созданы эффективные механизмы общественного контроля. Вместе с тем лоббизм превращается в активную социальную силу, обладающую материальными, информационными ресурсами и существенным политическим весом. В качестве основных тенденций развития института лоббизма в современной России можно выделить следующие. Во-первых, в условиях трансформирующегося общества усиливается влияние групп давления, прежде всего, на исполнительные органы власти, ответственные за принятие важных политических решений, тогда как лоббирование законопроектов в парламенте осуществляется реже. Во-вторых, отсутствие функциональных каналов связи гражданского общества и государства ведет к дальнейшей монополизации рынка лоббистских услуг бизнес-структурами, что находит свое выражение в лоббировании преимущественно экономических интересов субъектами и не способствует созданию плюралистического механизма лоббирования с участием различного рода социальных групп.
2. Институционализация лоббизма в регионах во многом дублирует параметры данного процесса на федеральном уровне: в качестве лоббистов выступают представители крупного и среднего бизнеса, промышленных предприятий, особенно занятых в оборонно-промышленном комплексе, а также отдельных некоммерческих организаций. Исходя из специфики их деятельности, в органах законодательной и исполнительной власти лоббируются, как правило, экономические и политические решения. Среди значимых региональных субъектов лоббистской деятельности можно выделить такие, как Торгово-промышленные и Общественные палаты. Осуществляя общественную экспертизу законодательных и подзаконных актов органов государственной власти и местного самоуправления регионов, данные структуры, по сути, артикулируют интересы различных социальных групп. Однако потенциал их влияния на политический процесс дифференцируется в зависимости от региональной принадлежности.
3. Базовым барьером оптимизации процесса институционализации лоббизма в России является то, что в настоящее время отсутствует единая концепция правового регулирования его развития в субъектах Федерации. Анализ федеральных и региональных законопроектов о лоббизме свидетельствует о поверхностной и фрагментированной регламентации лоббистских практик. Несовершенство действующего законодательства ведет к возникновению разнообразных латентных форм лоббистской деятельности, то есть к неконвенциональному лоббированию интересов ассоциаций, корпораций, общественных организаций и др. Негативным по отношению к процессу институционализации фактором является отождествление в политическом дискурсе рынка коррупции и сети лоббистских организаций. Преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать российскую систему социально-политического представительства в целом.
4. Анализ практики правового регулирования лоббизма в современной России позволяет сделать вывод об отсутствии в настоящее время нормативно-правового акта, способствующего оптимизации формальной лоббистской деятельности, а также иных механизмов, способных установить конвенциональный характер отношений лоббистов и органов власти. Принятие в современных условиях закона о регулировании лоббистской деятельности затруднено действием следующих факторов: социально-политических (отсутствие заинтересованности в правовом регулировании лоббизма у институциональных групп давления, детерминированной эффективным лоббированием интересов в системе существующего латентного социально-политического представительства и др.) и правовых (неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, невозможность правовыми принципами отграничить ее от коррупционной деятельности).
5. Легализация  лоббизма  в  значительной  степени  способствует обеспечению  гласности  и  предсказуемости  политических  процессов, открытости  аппарата  государственной  власти  для  контроля  со  стороны гражданского  общества,  созданию  дополнительных  преград  на  пути коррупции,  расширению  круга  активных  участников  политического процесса, что благоприятно сказывается на развитии общества в целом. В  принятии  единого  закона о лоббизме объективно  заинтересованы  различные группы интересов: профсоюзы, общенациональные общественные движения, организации  мелкого  и  среднего  бизнеса.  В  нем также  заинтересованы «группы  граждан»,  то есть  простые  россияне.  Против  закона  настроены представители  институциональных  групп  интересов,  которые  уже  успели освоиться  в  нынешней  системе  функционального  представительства интересов, крайне несовершенной  с  точки  зрения общественного блага, но достаточно удобной с точки зрения руководства такого рода объединений.  
                                                            Заключение

Исследование теоретико-методологических основ лоббистской деятельности, а также лоббистской практики в политической системе посткоммунистической России дает основание сделать следующие выводы.

Современная теория лоббизма находит свое отражение в концепциях групп интересов, групп давления, плюрализма, корпоративизма и неокорпоративизма, теории сетей, институциональных изменений. Применение неоинституционального, структурно-функционального и сетевого подходов позволило уточнить сущность категории «лоббизм», которую можно определить как систему целенаправленного воздействия определенных социальных групп на властные структуры с целью удовлетворения своих интересов посредством воздействия на решения последних.

В современной политической науке лоббизм рассматривается в трех основных формах: в качестве политического института, политической деятельности, неформальной политической практики.

Лоббизм как политический институт характеризуется рядом признаков: наличием определенного круга субъектов, вступающих в процессе политической деятельности в отношения с органами государственной власти; существованием определенной, более или менее формализованной организации, действующей в рамках нормативно-правовой системы; выполнением отдельных социально-значимых функций, интегрирующих данный институт в систему социально-политического представительства (информационная функция, замещение представительства, упорядочение плюрализма общественного мнения и др.).

Как конструктивный институт лоббизм может развиваться только в условиях демократического государства и гражданского общества. В ситуациях институциональных искажений политической системы, в отсутствие правовых и иных механизмов его контроля институт лоббизма может характеризоваться дисфункциональными особенностями, нарушая стабильность и равновесие в политической, социальной, экономической и культурной сферах, способствуя появлению сбоев и деструктивных ситуаций в работе других политических институтов.

Политическая сущность лоббистской деятельности характеризуется рядом признаков: реализацией права каждого гражданина или группы представлять интересы в органах государственной власти; артикуляцией интересов различных организаций в процессе формирования государственной политики посредством специальных сотрудников либо консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами.

В структуре лоббистской деятельности можно выделить такие элементы, как субъект, объект, предмет и методы. В качестве субъектов лоббирования чаще всего рассматриваются группы давления, то есть акцент делается на опосредованных участниках лоббистских отношений, а не на непосредственных - лоббистах, которые играют роль необходимого связующего звена между группой давления и органами государственной власти.

Общим объектом лоббистской деятельности является система органов государственной власти, на которые направлено воздействие заинтересованных субъектов с целью принятия политических решений. В качестве объектов лоббирования выступают органы законодательной, исполнительной, иногда судебной власти. Степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в, стране правовых норм и политической практики, а также определяется спецификой интереса группы давления, возможностью его осуществления на различных уровнях государственной власти.

Целью лоббистской деятельности является ее планируемый результат, то есть тот вариант решения вопроса, на достижение которого направлены усилия лоббиста. Основным атрибутом цели является предмет. Он, прежде всего, определяется интересами группы давления и выступает в виде ресурса, проблемы или позиции.

Методы лоббистской деятельности - это основные способы и технологии, используемые лоббистами на практике (выступления лоббистов на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; привлечение к выработке нормативных документов экспертов; осуществление личных встреч, контактов, переговоров; финансирование избирательных кампаний и др.). Использование различных методов (формальных и неформальных) зависит от транспарентности отношений групп давления и органов государственной власти, а также от традиций, ценностей политической культуры общества.

В современной России лоббизм становится неотъемлемым элементом политического процесса, социальной и экономической жизни: действует значительное число субъектов лоббизма, которые активно отстаивают свои интересы в органах государственной власти и используют различные методы оказания влияния на принятие политических решений.

Конфликт формальных и неформальных составляющих в ситуации принятия политических решений в России имеет дисфункциональные последствия при неопределенности политико-правового статуса субъектов, оказывающих влияние на этот процесс. В связи с этим возникает необходимость изучения процесса институционализации лоббизма, а также прогнозирования перспектив его развития.

Специфика института лоббизма в посткоммунистической России отражает искажения в институциональной структуре политической системы общества, связанные с неконвенциональным давлением на нее неформальных субъектов. Отсутствие эффективных социально-политических и правовых механизмов взаимодействия групп интересов и государства в современной России стимулирует развитие латентных форм и методов лоббирования, что усиливает коррупционную составляющую его образа в сознании массовых и элитных групп. Однако правовое регулирование лоббистской деятельности только отчасти способно повлиять на характер лоббизма.

Наиболее значимыми факторами воспроизведения «российской модели» лоббирования являются:

• распространение вертикальных политических отношений,
• ограниченное использование в политическом процессе консенсусных практик,
• деформирование институционального рынка.

Следовательно, сохранение и укрепление демократического вектора развития политической системы, повышение конкурентности политического пространства, формирование сети функциональных институтов социально-политического представительства будут способствовать раскрытию позитивного потенциала лоббистской деятельности в России.

Специфика функционирования лоббизма в политической системе современной России определяет тенденции, характерные для его развития:

• во-первых, доминирование корпоративного представительства интересов, модифицированного особенностью посткоммунистического трансформационного процесса;
• во-вторых, преимущественное использование в политическом процессе неконвенциональных практик взаимодействия групп давления и органов государственной власти, которое является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России;
• в-третьих, усиление влияния групп давления на исполнительные структуры при сохранении давления на законодательные органы власти.

Для придания российскому лоббизму демократических форм необходимы:

• выработка механизмов отчетности депутатов и государственных служащих перед населением;
• плюрализация лоббистских структур;
• поощрение «некоммерческих» субъектов лоббистской деятельности;
• укрепление институтов, которые «уравновешивают» лоббизм и ограничивают его экспансию приемлемыми рамками, то есть укрепление партийно-парламентской системы представительства интересов, трипартийных договоренностей, основ государственной службы;
• принятие закона о лоббистской деятельности;
• разработка и принятие этического кодекса лоббиста.

Таким образом, преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать систему социально-политического представительства в современной России.