Методы и процедуры политического лоббирования

Отсутствие общефедерального правового механизма регулирования лоббистской деятельности создает немало спорных ситуаций в этой области, порождая различные коллизии в самих юридических механизмах работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, расширяя методы лоббистского воздействия и затрудняя контроль над ними при использовании самых надлежащих средств регулирования.

На муниципальном уровне регулирование лоббизма сталкивается с двусторонней правовой проблемой25. С одной стороны - это регулирование местными органами власти деятельности групп давления и т.д. При неудачном исходе лоббирования, складывается практика вынесения данных проблем (удовлетворяющих лоббистским интересам в результате неудавшихся шагов давления на органы местного самоуправления) на другой уровень власти. С другой - направленность самих интересов муниципалитетов, их лоббирование в высших эшелонах власти.

В связи с этим важнейшее значение на уровне муниципальных образований приобретает регулирование степени влияния лоббистов на правотворческий и правоприменительный процессы. Специфика этого уровня регулирования лоббистской деятельности заключается в том, что лица, воздействующие на органы местного самоуправления, имеют с последними множество контактов, пересечений (даже помимо лоббируемых вопросов), так как находятся на территории одного муниципального образования, например, одного города, и их взаимодействие обусловлено общностью тех насущных проблем, которые необходимо решать совместно как для обеспечения благосостояния города, достойного уровня жизни горожан, так и для того, чтобы сами местные власти могли опереться на субъектов промышленности, финансовые структуры и др. Здесь лоббизм должен проявить себя и как средство достижения компромисса и расстановки правильных приоритетов в процессе принятия управленческих решений26.

На современном этапе как отражение ценности этого института для стабильности политической системы РФ были институализированы его отдельные фрагменты, но с существенной трансформацией функций. В результате институты лоббирования обрели право принятия отдельных решений с использованием легитимного государственного принуждения, что не только не является специфическим свойством института лоббирования, но и существенно уменьшает эффективность его функционирования, уничтожая лоббирование как целостный институт политической системы, превращая его в институт государственной власти, что теснее всего граничит с проблематикой коррупции27.

В демократических государствах такие негативные тенденции как преобладание партикулярных интересов в процессе принятия решений, слияние бизнеса и власти смягчаются свободными и конкурентными выборами, воздействием институтов гражданского общества на государственные структуры. Однако в Российской Федерации выборы и другие институты представительства интересов, например, политические партии, общественные организации пока не стали эффективным средством воздействия граждан на государственную власть и контроля за ней. Нередко решающее влияние на принятие политико-управленческих решений имеет лоббизм и в этом смысле он играет позитивную роль в обществе и государстве.

Институализация лоббирования, безусловно, комплексный процесс. Институализация лоббирования, как в системе органов исполнительной власти, так и на уровне законодательной власти весьма чувствительна к ограничениям, накладываемым институтами политической системы. Так, например, передача властных полномочий в институты лоббирования демонстрирует прямое влияние институтов политической системы на лоббирование.

Лоббирование в этом аспекте предстаёт в качестве альтернативы административному ресурсу и в итоге не выдерживает конкуренции с ним, трансформируясь сообразно ожиданиям институтов исполнительной власти28. Подобные процессы происходят и в рамках альтернативных схем институализации лоббирования в политической системе РФ: комплексной институциональной схеме ТПП РФ, ограниченно целевой схеме РСПП и интегрированной зонтичной – Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Во всех этих схемах институализации исполнительная власть оказывает решающее влияние на осуществление функций лоббирования этими институтами, что приводит большинство из них к потребности в «замещении функций» государственных институтов. В итоге, институт лоббирования растворяется в институтах исполнительной власти благодаря постепенному отсечению основных факторов29:

• рационализации политического процесса;
• информирования;
• селективности;
• соревновательности.

С потерей этих факторов институт лоббирования теряет представительность и эффективность, следовательно перестаёт развиваться. Это приводит к тому, что лоббирование полностью теряет межинституциональный характер и особенность структурного мимикрирования и фактически ориентируется на политико-управленческие процессы в выделенных сферах, где институты исполнительной власти заинтересованы в перераспределении управленческого и ресурсного баланса.

С точки зрения институтов исполнительной власти подобный подход к институализации лоббирования вполне рационален, так как лоббированием фактически замещается использование процедур прямого административного давления, то есть административного ресурса. Это положительно сказывается на институтах исполнительной власти и проведении административных процедур30. С точки зрения развития политической системы РФ подобный сценарий трансформации лоббирования явно проигрышный, так как такая модель институализации «консервирует» текущее состояние институтов исполнительной власти, не давая им путей к переходу на новые ступени развития.

Дальнейшая институализация лоббирования в политической системе РФ, как полноценного института, продвигается крайне сложно, так как институты лоббирования де-факто созданы в рамках «неформальной» институализации и выполняют свои функции в политической системе. Более того, со стороны институтов исполнительной власти существование лоббирования признается и в рамках реального политического процесса. Институты лоббирования активно создаются исполнительной властью с целью облегчения процессов перераспределения ресурсной и административной составляющей.

В российской политической системе на современном этапе можно выявить лишь отдельные элементы нелегализованного лоббизма. Тем не менее, лоббизм в России динамично развивается:

• возрастает число субъектов лоббирования,
• становятся более разнообразными методы воздействия групп давления и отдельных представителей бизнес-элиты на властные органы,
• формируются определенные стратегии лоббистской деятельности.

Можно отметить, что отечественный лоббизм, элементы которого наблюдаются уже в политической системе СССР, конституируется по западному образцу, а особенности его, такие как: использование преимущественно прямых методов лоббирования, направленность в первую очередь на органы исполнительной власти, небольшой набор выполняемых функций – обусловлены состоянием политической и экономической систем современной России и отсутствием правовой базы лоббистской деятельности31.

Необходимым условием для развития лоббизма в России, как демократического института, является его формализация. Следует отметить, что Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»32. В статье не уточняются формы союзов. Однако положение о свободе их деятельности можно дополнить п. 2 ст. 45, где говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ допускаются лоббистские формы защиты интересов. Формализованный институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства, что закреплено    ст. 32 Конституции РФ. Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в РФ.

В этом вопросе важно использование мирового опыта формализации лоббизма, но вряд ли следует делать упор на какую-либо одну модель: американскую или немецкую. Российские реалии не позволяют применять в полной мере практику, характерную для развитых государств. Современная Россия – это формирующееся демократическое государство с высокой степенью коррупции и бюрократизма.

Заметим, что в среде законодателей, профессиональных юристов и политологов выделяются два основных подхода к вопросу о правовом регулировании лоббизма33.

Первый связан со стремлением придания большей открытости и возможности контроля органов государственной власти со стороны общества в целях ограничения неправового лоббирования. Его главная задача — поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов. Такой подход предусматривает введение строгих запретных мер, необходимых для ограничения нелегального лоббирования.

Суть второго подхода заключается не в ограничении, а в правовом стимулировании лоббизма, поскольку всякого рода запреты малоэффективны и легко преодолимы. В связи с этим цель регулирования видится в придании лоббизму открытости, «выведении из подполья».

Очевидно, что будущее российского формализованного лоббизма лежит за рамками крайностей этих подходов, взвешено сочетая в себе их достоинства. На наш взгляд, лоббистская деятельность не должна регламентироваться одним законом. Перспектива легитимации лоббизма видится в создании системы специализированных законов, отражающих и индивидуальные, и групповые интересы, а также регламентирующих профессиональный лоббизм. Классификация законопроектов по субъекту лоббистской деятельности, дает возможность говорить о регулировании лоббизма: как права «прямо обращаться к власти», как представительской деятельности специальных групп, как профессиональной деятельности в пользу третьих лиц. Между всеми тремя характеристиками лоббистской деятельности нет противоречий, поскольку каждая закрывает собственное правовое поле в отношениях лобби с властью. Концепция каждого отдельного закона, исходит из его целей, точнее из ожиданий от действия закона. Если для первого закона необходима ясность процедуры обращения гражданина, для второго обеспечение «диалога на добровольной основе», то для «третьего» - предельная открытость процесса взаимодействия. Необходимо максимально ограничить неправовые формы лоббизма, и стимулировать его цивилизованные формы34.

К числу основных нормативных правовых актов, которые имеются в настоящее время в Российской Федерации и содержат нормы, регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламенты Совета Федерации, Государственной Думы и иные акты палат, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако их недостаточно. Анализ имеющих место в современной России законопроектов подтверждает, что они поверхностно и весьма фрагментарно регламентируют лоббистскую деятельность, не смогут (в случае их принятия) способствовать возникновению и закреплению институциональных форм конвенционального лоббизма.

Законодательство Российской Федерации построено таким образом, что само не способствует развитию формального лоббизма на федеральном и региональном уровне, поскольку нормативно-правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральному законодательству. Таким образом, принятие единого федерального закона будет поспособствовать развитию формального лоббизма в России и ее субъектах35.

В будущем федеральном нормативно-правовом акте необходимо предусмотреть следующие области правового регулирования:

• цели деятельности лоббистов;
• взаимоотношения лоббистов с клиентами, работодателями и органами государственной власти;
• ограничения на занятие лоббистской деятельностью;
• методы лоббистской деятельности;
• права лоббистов;
• порядок регистрации лоббистов;
• порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государственной власти; отчетность лоббистов;
• ответственность лоббиста и другие положения, значимые для правотворческой деятельности36.

Необходимо привести в соответствие с будущим законом о лоббизме иные нормативно-правовые акты и предусмотреть следующие изменения:

• в пункт 1 статьи 17 (перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии) Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» добавить формулировку: в соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежат следующие виды деятельности (в числе прочих): взаимодействие юридических и физических лиц с законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов;
• в главу 2 (основные права профсоюзов) Федерального закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» добавить статью, посвященную правам профсоюза лоббировать свои интересы в органах государственной власти;
• в статье 27 (права общественного объединения) Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» и статье 24 (виды деятельности некоммерческой организации) Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» предусмотреть соответствующие права.