Методы и процедуры политического лоббирования

В отсутствие правового регулирования лоббизма в субъектах Российской Федерации и, таким образом, легального механизма влияния на органы власти рекомендуется администрациям регионов разработать систему действенных мер, не допускающих лоббирование неформальными способами. Например, организовать службу или учреждение, которое будет заниматься отбором ценных общественных предложений; в рамках реализации административной реформы разработать новые кодексы поведения представителей законодательных органов власти с учетом возможности оказания на них давления со стороны заинтересованных лиц.

В целом следует считать, что российская версия институционализации лоббирования в условиях транзита политической системы реализуется как очень противоречивая. Вероятен сценарий развития, в котором институт лоббирования не только не вскроет в полной мере своих позитивных назначений и свойств, но может трансформироваться в суррогатный механизм, существенно снижающий качество и долговременную устойчивость политической системы37.

Предотвратить подобное развитие возможно путём законодательного и регламентного строительства, с применением аналитических моделей, организации действия и прогнозов развития, выводов и рекомендаций, сделанных, в частности, в настоящей работе.

§2 Методы и процедуры политического лоббизма в России.

Сущность российской модели лоббизма заключается в том, что в условиях неопределенного политико-правового статуса субъектов лоббирования взаимодействие с властными структурами зависит от системной или антисистемной направленности их деятельности. Исходя из этого, вместо формирования функциональной системы представительства частных интересов, сохраняется клиентелистский, а не партнерский вариант отношений между властными и гражданскими структурами. Распространенность неконвенциональных лоббистских практик в определенной мере является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России.

В определенной мере данное обстоятельство послужило причиной негативного восприятия лоббизма в общественном сознании. Так, результаты исследования общественного мнения показали, что для 70 % респондентов лоббирование в современной России означает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов, 15 % руководителей предприятий понимают под лоббированием систему специализированных агентств, оказывающих влияние на государственную власть в интересах бизнеса, а также информационное и общественное сопровождение принимаемых решений в государственных органах38.

Столь низкая оценка институциональной составляющей лоббирования объясняется, прежде всего, неразвитостью цивилизованных механизмов лоббирования в России, отсутствием законодательного закрепления лоббистской деятельности. Так, 55% компаний указали на наличие специализированной единицы в своей структуре, ответственной за взаимодействие с органами государственной власти. При оценке восприимчивости ветвей власти к интересам бизнеса, 50% опрошенных отдало свои предпочтения исполнительной власти, 30% - законодательной. В зависимости от уровня власти, на котором она наиболее открыта к диалогу с бизнесом, 50% ответов получила региональная власть; федеральный и муниципальный уровни - 30% ответов, 15% указали, что власть не открыта к диалогу с бизнесом ни на одном из перечисленных уровней. Респонденты высоко оценили перспективы участия делового сообщества в процессе выработки государственных решений в России.

По мнению 95% из них, лоббизм позитивно отразится на качестве принимаемых государственных решений, в то время как лишь для 5% из них это означает легализацию коррупции. Проведенное Ассоциацией менеджеров исследование показывает, что деловое сообщество в целом готово для диалога с государством и считает, что его участие должно эффективно сказаться на качестве деятельности правительственных органов. Бизнес-сообщество в наибольшей мере заинтересовано в переходе от коррупционной системы к цивилизованному лоббизму39.

В свете всего вышесказанного, представляется значимым дать оценку существующим методам и процедурам политического лоббизма в России, оценить их эффективность и направления трансформации. Методы лоббистской деятельности – это основные способы и технологии, используемые лоббистами на практике (выступления лоббистов на слушаниях в комитетах и комиссиях парламента; привлечение к выработке нормативных документов экспертов; осуществление личных встреч, контактов, переговоров; финансирование избирательных кампаний). Использование различных методов (формальных и неформальных) зависит от транспарентности отношений групп давления и органов государственной власти, а также от традиций, ценностей политической культуры общества40.

Среди устоявшихся институциональных форм лоббирования общественных и корпоративных интересов в постсоветском политико-правовом пространстве выделяются формы, адаптированные к законодательному и исполнительному уровню власти. В зависимости от методов, используемых в процессе лоббистской деятельности, выделяются цивилизованные и теневые формы. Теневой лоббизм основан на злоупотреблении правом, реализуется при прямом игнорировании норм закона и морали, осуществляется манипуляция общественным мнением. Цивилизованный лоббизм зиждется на использовании различных законных методов воздействия групп давления на объект лоббизма41.

С начала 90-х произошли незначительные изменения механизмов лоббирования в России. Во-первых, основные каналы лоббирования не изменились. Место КПСС заняли органы исполнительной власти. Именно через них, а не через законодательную власть, идет основное продвижение групповых интересов. На законодательном же уровне лоббизм просматривается в новой норме избрания сенаторов от регионов. При утверждении кандидатуры члена Совета Федерации местные законодательные собрания в первую очередь оценивают его способность лоббировать интересы региона. Аналогичный подход просматривается и в согласовании кандидатуры на пост губернатора.

Если говорить о федеральном уровне, то лоббирование традиционно происходит по четырем основным каналам: Администрация Президента, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ.

Во-вторых, самые сильные группы интересов остались прежними (а в условиях поддержки государства только укрепились). Это монополии, причем большей частью ориентированные на экспорт. Доминантой российской экономики по-прежнему остаются топливно-энергетический комплекс, автомобильная промышленность, атомная энергетика, отрасли по добыче цветных металлов и драгоценных камней, металлургия, оборонный комплекс. У данных отраслей есть свои люди в министерствах и правительстве, обеспечивающие соответствующее лобби.

В-третьих, не изменились основные средства лоббирования. По-прежнему, как и в советскую эпоху, главным способом решения проблемы является подкуп (взятка) работников аппарата органов исполнительной власти.

В-четвертых, сохранились тенденции перераспределения собственности в интересах крупных финансово-промышленных групп. Все так же значительную роль играют крупные отраслевые и региональные группировки.

Отраслевые группы интересов. Это крупные концерны и корпорации (некоторые уже вышли на уровень транснациональных). Вот основные из них:

- «Газпром», владеющий самой крупной  в мире сетью газопроводов;

- концерн «Норильский никель», настолько сильный игрок на мировом рынке, что способен регулировать цены на никель;

- государственные концерны «Росвооружение», «Ростехнологии», «Роснано»;

- нефтяные компании «Роснефть», «Сибнефть», «Лукойл»;

- созданные на базе РАО «ЕЭС  России» структуры, являющиеся монополистами на энергетическом рынке;

- группы компаний «АвтоВАЗ»  и «ЛогоВАЗ», активно лоббирующие  интересы российского автопрома;

- крупнейшие концерны «Базовый  элемент», АФК «Система», «Газпроминвестхолдинг», «Альфа-Групп», «Интеррос»;

- «Ростелеком» - монополист телекоммуникационного рынка; «МТС», «Билайн», «Мегафон» - «три кита» рынка российской сотовой связи;

- металлургические корпорации: «Северсталь», Магнитогорский металлургический  комбинат;

- Сбербанк, ВТБ, Россельхозбанк, Банк  Москвы, Газпромбанк – основные структуры российского банковского сектора;

- РАО «РЖД» - монополист в сфере  железнодорожных перевозок.

Говоря о региональных группах интересов, стоит отметить, что между регионами есть разница (порой колоссальная) в экономическом развитии. Поэтому у каждого субъекта федерации возникают свои интересы, которые могут быть радикально отличными от других.

Основные региональные группы интересов:

- Московская;

- Северо-Западная (также называют  Питерская или Санкт-Петербургская);

- Тюменская (включая автономные округа);

- Центрально-Волжская (в ней можно  выделить такие подгруппы как  нижегородская, самарская, саратовская);

- Татарстанская;

- Екатеринбургская (или Уральская);

- Южно-Российская (с краснодарской, ставропольской и проч. подгруппами);

- Якутская;

- Красноярская;

- Сибирская (помимо указанных сибирских  регионов);

- Дальневосточная.

Если составлять рейтинг, то из всех перечисленных региональных групп интересов самой сильной априори является Московская. На втором месте по степени влияния находятся Северо-Западная, Екатеринбургская и Тюменская группы группировки. Основу других группировок, их силу составляют экономические гиганты: например, в Красноярской – это «Норильский никель», Красноярский алюминиевый завод, а в Татарстанской – «КамАЗ» и холдинг «Татнефтехиминвест».

Таким образом, на современном этапе развития российского общества далеко не все заинтересованные группы обладают достаточными ресурсами (количественный состав, сплоченность, материальные средства, близость к государственным структурам) для использования лоббизма. Группы, обладающие этими ресурсами, получают своеобразную политическую ренту, обеспечивающую преимущество их интересов при принятии политикоуправленческих решений, что углубляет экономическую, социальную и политическую дифференциацию в обществе. В этом состоит одно из противоречий лоббизма. Тем не менее, для многих организованных интересов лоббизм является фактически единственной возможностью доступа к принятию политико-управленческих решений. В России лоббисты преимущественно используют неформальные способы продвижения своих интересов во властные структуры, что детерминирует отрицательную позицию массовых и элитных групп по отношению к процессу лоббирования. Среди факторов, не способствующих становлению и развитию формального лоббизма на федеральном и региональном уровне, следует выделить:

• коррумпированность чиновников,
• отсутствие эффективного информационного и правового контроля лоббистской деятельности,
• дисфункции органов государства и др.

Большинство научных исследований по проблематике лоббизма выявляют, что в России наибольшее влияние имеют два основных типа групп интересов: отраслевые и региональные. Успешно лоббируют свои интересы топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы, аграрии. По мере формирования финансово-промышленных групп они также становятся одним из главных субъектов лоббизма. Изучение нами методов лоббирования позволило классифицировать их на две основные группы: прямые и опосредованные. В России, прежде всего, получили распространение прямые методы воздействия непосредственное взаимодействие с лицом, принимающим решение (рис.2.2.1). Опосредованные методы лоббизма, осуществляемые с помощью воздействия на общественное мнение, часто оказываются неэффективными, так как депутаты и государственные служащие не ощущают своей зависимости от населения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Стоит также отметить, что в России велик удельный вес «встроенных» лоббистов. Данный феномен объясняется особенностями трансформационных обществ, в которых властные структуры только формируются, неустойчивы. Этим и пытаются воспользоваться промышленные и финансовые круги, проводя своих представителей в парламент или правительство.

Анализ деятельности российских лоббистов свидетельствует, что в Российской Федерации наиболее активно лоббируется исполнительная власть. Это отражает ее решающую роль в политической системе. По мере повышения политического веса Федерального Собрания оно становится все более притягательным объектом для лоббирования. Так как в Государственной Думе основную работу ведут комитеты, лоббисты влияют преимущественно на председателей комитетов, наиболее авторитетных депутатов и сотрудников аппаратов. Большие возможности предоставляет лоббирование руководства фракций и депутатских групп, в силу высокой дисциплины их членов.

Проведенные российскими учеными-политологами эмпирические исследования показали, что лоббируются, прежде всего, интересы предпринимателей. Можно выделить следующие особенности лоббизма предпринимателей:

• отсутствие скоординированной стратегии и тактики политической деятельности большинства предпринимателей, индивидуализм в процессе лоббирования;
• преобладание «нецивилизованных» форм лоббистской деятельности, граничащих с методами коррупции, использование законов бюрократической иерархии в целях давления;
• основные усилия направлены на органы исполнительной власти, на высокопоставленных чиновников госаппарата;
• низкая политическая и социальная ответственность действий предпринимателей42.