Методы и процедуры политического лоббирования

Политический оттенок это слово приобрело в США. По некоторым сведениям, «защитники» различных интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света имеете с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет - не доказано. Но достоверно известно, что традиции лоббизма уходит своими корнями в годы президентства Ю.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего в стране славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 г.г. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле, который назывался «лобби». Там министры, а так же сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за «звонкую» монету - выполнить их. Остается сказать, что годы президентства Гранта ознаменовались огромным ростом коррупции, хищения государственных средств и спекуляции8.

Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги / помощь в продвижении своих интересов. Однако в Англии такая политика долгое время считалась предосудительной и понятие прижилось лишь в XX в.; затем его начали употреблять и в других странах.

Еще лоббистами в XIX в. называли просителей, приходивших в государственные учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний - в места, где принимаются законы, нельзя, поэтому они не могли пройти дальше холлов и приемных, т.е. кулуаров (lobby в переводе с англ. – «кулуары»).

В англо-русском словаре слово «lobby» трактуется как: «1. Прихожая, вестибюль; парламентские кулуары. 2. Обрабатывать членов парламента, конгресса с целью принятия того или иного закона».

У советских энциклопедий свой взгляд на это явление: лоббизм «органически присущ капиталистическому строю», это «скрытое или явное стремление буржуазии оказывать влияние на власть с целью принятия антинародных, отражающих только ее интересы решений» 9.

Формирование современного облика лоббизма началось в конце XIX в. Данный процесс был связан с расширением функций государства во всех сферах общественной жизни. Усиление государства вызвало у гражданских групп потребность постоянно воздействовать на органы государственной власти для обеспечения своих интересов. Именно этот период характеризуется интенсивным ростом количества различного рода ассоциаций с устойчивыми интересами. Термин «лобби» постепенно приобрел свое нынешнее содержание.

Важным этапом в процессе легализации лоббизма в США было принятие в 1882 г. Закона о логроллинге, который прежде всего касался регулирования таможенных тарифов, как одной из наиболее коррумпированной сферы принятия нормативно-правовых актов.

В целом, генезис лоббизма, по мысли исследователей этого процесса, включает два важных этапа:

1. Существование лоббизма  как нелегитимного явления, но  реальной практики (современная  Россия).

2. Легитимизация лоббизма  и его последующее развитие  в качестве одной из форм  влияния на принятие политических  решений (США).

Анализ теории и истории становления гражданского общества в Европе и США позволил выделить четыре предпосылки и взаимосвязанных с ними этапа развития лоббизма:

1. Первая предпосылка – формирование определенных общественных потребностей в ходе исторического развития в новых типах социальной деятельности. Этот этап (XV-XVI в.в.) связан с зарождением гражданского общества и оформлением в его структуре самостоятельных интересов, представленных парламентскими партиями (по М. Веберу – в Англии).
2. Вторая предпосылка – наличие определенных социальных условий и возможностей, соответствующих социализации и уровню гражданственности индивида. Этот этап (XVII-XVIII в.в.) связан с периодом религиозной секуляризации в Западной Европе, промышленной революцией, борьбой за обретение личностью всей полноты гражданских прав и свобод.
3. Третья предпосылка – формирование и развитие необходимых организационных структур, а также связанных с ними ценностных стандартов и социальных норм, регуляторов поведения человека и социальных групп. Этот этап (XVIII-XIX в.в.) связан с возникновением политических и гражданских ассоциаций, политических партий (особенно массовых), парламентаризма, а также органов государственной власти, взаимодействующих с подобными общественными организациями на основании определенных правовых актов.
4. Четвертая предпосылка – комплексная интеграция нового вида социальной деятельности в структуру общественных отношений. Этот этап (XX в.) связан с современным периодом развития гражданского общества на Западе, правовой регламентацией лоббизма в США.

Для понимания сути лоббизма наиболее значимыми являются следующие политологические концепции:

1) теория заинтересованных групп (А. Бентли, Г. Трумен) – о наличии в обществе различных групп, чья совокупность действий фактически определяет политику;

2) неокорпоративизм (Ф. Шмиттер, Г. Лембрух) – о взаимодействии ограниченного числа субъектов, монополизировавших сферу представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества;

3) теория рационального поведения (М. Олсон) – о рациональных мотивах (личная экономическая заинтересованность и т. п.) действий руководителей союзов, организации и их членов; теоретические исследования о взаимодействии бизнеса и политики (экономическая политология).

Рассмотрим подробнее суть политического участия. В зарубежной политологической литературе традиционно большое внимание уделялось и уделяется анализу проблемы политического участия, деятельности групп давления и заинтересованных групп вообще, и, в частности, проблемам лоббизма. Изначально на политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в результатах деятельности органов власти, оказали работы английских философов XIX века - Д. Фиггиса, Д. Коула, А. Бентли, выдвинувших идею о том, что группа является основной единицей общества. Дальнейшее развитие идеи участия групп в политике получили в работах Е. Херринга, А. Пресса и Ч. Адриана, Р. Дальтона, Р. Энтмана, Н. Орнстейна.

Необходимо отметить, что политическое влияние групп интересов во многих демократических странах в последние десятилетия имеет тенденцию к неуклонному росту. Они используют широкий арсенал лоббистских методов давления на власть и добиваются от нее существенных уступок по тем или иным конкретным вопросам, а нередко – и корректировки принципиальных политических решений. Со второй половины ХХ в. давление на власть осуществляют не только организации бизнеса, доминировавшие ранее, но и различного рода общественные организации. Поэтому краткая характеристика групп интересов и групп давления необходима для анализа такого политического явления, как лоббизм.

«Группа интересов» и «группа давления» являются своеобразными обобщающими понятиями, которые значительно облегчают понимание сущности лоббистской деятельности. Несмотря на то, что англосаксонские авторы нередко используют понятия «группа интересов» и «группа давления» как синонимы, в отечественной политической науке сложилась традиция четкого их разведения.

Отличительной чертой группы давления является возможность добиваться результатов от государственных органов с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов. Далеко не каждая «группа интересов» способна стать «группой давления». Если группа интересов самостоятельно способствует достижению своих целей, то она является лоббистской организацией10.

Безусловно, что для превращения «группы интересов» / «группы давления» в лоббистскую необходимо соответствующее законодательство. Ибо в тех странах, где феномен лоббизма кодифицирован (например, в США или Австралии), лобби – это группы профессионалов со своим уставом, профсоюзом и т. п., сродни PR-менеджерам, политтехнологам, продвигающим интерес своих клиентов, но не имеющим собственного политического интереса.

Политическая сфера представляет собой арену для столкновения и борьбы групповых интересов. Эта борьба вызвана различиями в потребностях конкурирующих гражданских групп и их стремлением к наиболее полной реализации своих целей в политике. Борьбу социальных групп за власть и контроль над распределением ресурсов часто называют сущностью политического процесса, поэтому данная проблема всегда представляла интерес для политической науки. В настоящее время вопрос о роли гражданских групп в политической жизни общества является одним из самых обсуждаемых. Особенно актуально рассмотрение групповых интересов в нашей стране, политический спектр которой сильно дифференцирован.

Еще 1887 г. Ф. Теннисом была опубликована работа «Община и общество», где им концептуально противопоставлялась деятельность коммунальных групп, составлявших социальную основу феодального общества, и ассоциаций, конституирующих современное или гражданское общество.

Проблема групп в политике стала активно разрабатываться в политической науке в начале XX в. К одним из первых исследований по данной проблематике относится работа А. Бентли «Процесс управления» (1908 г.) В основе его теории лежит идея о том, что именно группа является базовой единицей общества. Политическое общество рассматривается им как совокупность различных групп интересов. Поэтому, согласно А. Бентли, объектом изучения должны быть не законодательные нормы и формальные моменты политической организации общества, а действия людей, добровольно объединившихся в группы, направленные на достижение политических целей.

Работа А. Бентли означала возможность концептуализации понятия «группа» в политике и гражданском обществе. Под ним понимается общность интересов и целей, которая возникает на основе взаимодействия сознания отдельных индивидов. По А. Бентли, группа представляет собой объединение граждан на основе общности интересов и действий в рамках данной политической ситуации. Причем индивид не связывается участием только в одной группе, допускается его деятельность и во многих других. А. Бентли не проводит различия между группой и ее интересом. Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса, групп без интереса не существует11.

Общество – это не что иное, как совокупность различных групп интересов, ради реализации которых они созданы и действуют. Функция государственных институтов состоит в том, чтобы сбалансировать интересы различных групп, пронизывающих общество сверху донизу. Правительство сводится им к особой группе интересов, которой удалось победить своих соперников, вследствие чего она приобрела власть, стабильную структуру и правовой статус.

Идеи А. Бентли последовательно развил Д. Трумэн в работе «Управленческий процесс» (1951). По его мнению, политика есть сфера отношений властвования, в которой взаимодействуют соответствующие заинтересованные группы. Группа интересов, имеющая один или несколько общих интересов, выдвигает ряд требований к другим группам для установления, поддержания или укрепления норм поведения, которые определяются общностью взглядов данной группы. По мнению Д. Трумэна, группа интересов часто переходит в некое новое состояние, приобретает некоторые специфические черты, если она в своем стремлении достичь цели действует через правительственные институты. Такие группы Д. Трумэн называл политическими.

По существу, речь идет о группах давления, а исследование таких групп - это анализ тех же групп интересов, но в их внешней динамике с акцентом на политическую деятельность. Группа давления представляет собой особый вариант группы интересов. Она характеризуется тем, что оказывает давление на властные структуры. Группы, конкурирующие между собой, ищут доступ к государству как к ключевому центру принятия политических решений в стремлении добиться от него благоприятного для себя распределения ресурсов.

Анализируя соотношения общественного и группового интереса, ученые А. Бентли, Д. Трумен и Э. Латем пришли к выводу о превалирующей роли последнего, который путем многоступенчатых согласований в среде элит приобретает свое институциональное выражение, итоговым результатом которого, посредством эффективного учета всех интересов, является рациональное политическое управление. Абсолютизируя феномен групп («нет политических феноменов, кроме феномена групп»: А. Бентли12), исследователи впервые ввели в политологию методологическую триаду, в последствии ставшей классической: группа – интерес – давление или «заинтересованная группа» – «групповой интерес» – «политическое давление».

Тем самым модели просветительской демократии была противопоставлена модель «организованного плюрализма», или полиархия, в основе которой лежит идея дисперсии (распыления) политической власти в демократическом обществе между автономными группами гражданского общества и наличия множества центров принятия политических решений. Понятно, что в отличие от лоббизма политическое давление не кодифицировано в правовом смысле и профессионально не оформлено.

Споры вокруг понятия «лоббизм» ведутся не первое десятилетие. В основном вся полемика сводится к вопросу, как трактовать лоббизм: в широком или узком смысле.

Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм – это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме и т.д.13 Отсутствие легального определения приводит к тому, что лоббизмом называют любые формы продвижения интересов в деятельности органов власти.

Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое (обывательское) толкование термина «лоббизм». По их мнению, расширение состава участников лоббистской деятельности лишает понятие присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти.