Методы и процедуры политического лоббирования

Интересное определение в правовом (институциональном) смысле лоббизма дал А.П. Любимов, а именно, как «совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений»14. Автор полагает ошибочным зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц и прочее.

При всей разности трактовок, тем не менее, есть «сердцевина» в понимании дефиниции лоббизма, пусть и формальном, но определении его сущности – воздействие на власть с целью повлиять на ее решения.

Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные «философии». Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей»15.

По мнению английского политолога С.Е. Файнера лоббизм – это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране»16.

В свою очередь американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет лоббизм как организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов.

В демократических государствах такие негативные тенденции как преобладание партикулярных интересов в процессе принятия решений, слияние бизнеса и власти смягчаются свободными и конкурентными выборами, воздействием институтов гражданского общества на государственные структуры. Однако в Российской Федерации выборы и другие институты представительства интересов, например, политические партии, общественные организации пока не стали эффективным средством воздействия граждан на государственную власть и контроля за ней. Нередко решающее влияние на принятие политико-управленческих решений имеет лоббизм и в этом смысле он играет позитивную роль в обществе и государстве.

Таким образом, можно определить лоббизм как регулируемое законодательством давление на парламент путем личного или письменного обращения, либо другим способом (организация массовых петиций, потока писем, публикаций со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого – добиться принятия или отклонения законопроекта).

Значит, лоббизм понимается как социально-политический и правовой институт, включающий в себя всю структуру лоббистских отношений, т.е. субъектов и объектов лоббизма, лоббистскую деятельность, лоббистские методы, лоббистские структуры, законодательство о лоббизме и т.д. Понимаемый таким образом лоббизм представляет собой сложный общественный феномен, который проходит определенный исторический путь развития.

Таким образом, уже на протяжении длительного времени лоббирование является объектом исследования в мировой политической науке. Проблемы лоббизма изучаются в рамках таких политологических концепций как политическое участие, теория принятия решений, теория демократии, конфликтология, политико-государственное управление. Однако политологическая концепция лоббизма пока еще не сложилась. Исходя из основной гипотезы исследования о лоббизме как институте политического представительства интересов, лоббизм как институт представительства экономических, политических и иных интересов в обществе является составной частью политико-управленческого процесса. Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, становлению экономического и политического рынков. Что касается России, на данный момент уже сформировались объективные предпосылки политико-правовой институционализации интересов различных социальных групп, что выступает необходимым условием их отстаивания и реализации. Важнейшее проявление этого процесса – институт лоббизма, который следует рассматривать как совокупность специфических каналов и механизмов, позволяющих осуществлять воздействие структур гражданского общества и иных групп на принципы и результаты государственной политики в разных сферах жизнедеятельности социума. Хотя в специфических формах лоббизм существовал еще в советской системе, как самостоятельное общественно-политическое явление он сформировался под воздействием радикальной трансформации современного российского общества, в условиях становления экономического и политического рынков. В своем новом качестве лоббизм оказывает существенное влияние на политическую систему и выполняет ряд важных функций для общества.

Подводя общий итог первого подраздела необходимо отметить важность исследования роли лоббирования в принятии и реализации политических решений для анализа специфики отдельных практик его институализации, практики принятия политико-управленческих решений в среде политической системы РФ и моделирования возможных схем формальной институализации лоббирования.

§2 Лоббистская деятельность как фактор принятия

и реализации политических решений.

В результате проведенного анализа концептуальных основ лоббизма мы выяснили, что в широком (обыденном) смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов. Здесь он сродни политическому давлению. Наряду с партиями и работающим парламентом лоббизм – один из основных каналов воздействия сил гражданского общества на государство и политическую власть.

Проблемы лоббизма решаются по-разному в разных странах. В частности, лоббизм в целом ряде стран легализован, т. е.  переведен из теневой части юридической жизни в легальную, выведен «на свет» правового регулирования. Это означает, что влияние определенных групп интересов формализировано и не создаёт основ для проявления коррумпированности государственных органов.

Лоббистская деятельность ведется в чьих-либо интересах. Лоббисты выполняют функции посредников между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти). Лоббизм допускает возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и объединений. При этом у определенных граждан, их групп или организаций (объединений) могут быть как общие интересы, так и совершенно противоположные, как свои личные, так и представляемые.

Лоббизм предоставляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, и это очень важно, поскольку большинство этих групп может не иметь отстаивающих их интересы представителей в парламенте и / или в органах исполнительной власти. Субъекты лоббизма используют в своей практике принципы двух основных моделей лоббизма (влияния на принятие и реализацию политических решений) – плюралистической и корпоративистской.

Признано, что наиболее эффективно лоббизм действует через плюралистическую модель. В условиях конкуренции и без установления между сторонами обязывающих отношений, но в определенных правовыми нормами рамках, многочисленные самоорганизующиеся группы интересов лоббируют государственные органы с целью получения определенных преимуществ.

Корпоративистская модель основывается на других принципах. Лоббизм здесь как бы «встроен» в государственные структуры. Группы интересов поощряются государством, поддерживаются или даже просто им самим созданы и имеют привилегию доступа к государственным органам власти. Взамен они обязуются соблюдать определенные предписываемые государством нормы17.

Лоббизм выполняет важные функции в обществе. Такова коммуникативная функция, которая обеспечивает общение и обмен информацией между различными социальными группами как по горизонтали, так и по вертикали. Имея огромный потенциал в разрешении существующих в обществе социальных и политических проблем и противоречий, он выполняет функцию посредничества, информируя органы власти об интересах групп граждан и позволяя властным структурам принимать взвешенные решения в отношении интересов лоббистов и интересов, стоящих за ними значительных групп населения. Лоббизм в некоторой степени дополняет конституционную систему демократического правления и выполняет функцию упорядочения плюрализма общественных интересов. Выше сказанное можно отобразить в виде следующей схемы (рис.1.1):

Встречаются различные классификации предмета лоббирования (вопроса, требующего решения). Согласно одной из них есть три основных предмета, которые лоббируются в органах власти:

1. ресурс (когда предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс),
2. проблема (когда предпринимаются действия по разрешению проблемной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и т.п.),
3. позиция (предпринимаются некоторые действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию и т.п.).

Объект лоббирования – это те политические институты, на которых осуществляется лоббирование или те институты, от которых зависит принятие решений в пользу лоббиста. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.

В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т.е. фактически с законотворческой властью. Здесь особой нужды в правовом оформлении лоббизма, естественно, нет (страны, прежде всего Африки и Латинской Америки, где как раз силен иностранный лоббизм – как правительственный, так и корпоративный). В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.

Под объектами воздействия следует понимать органы государственной и муниципальной власти, способные принимать политические решения, в которых заинтересован лоббист. К таким объектам, помимо уже обозначенных, относится целый ряд государственных институтов, не входящих ни в одну ветвь власти, однако имеющих принципиальное значение для лоббиста. Таковы в нашей стране: Генеральная прокуратура, Счетная палата, Центральный банк, Центральная избирательная комиссия.

Характер взаимодействия лоббиста с выделенными объектами ничем не отличается, например, от работы с Государственной Думой или профильным министерством. Лоббизм такого рода практически не изучен и часто замалчивается, несмотря на многочисленные его проявления. Выделение особенностей процесса и технологий лоббирования является не только ключевым показателем развитости данного института в стране, но и важным показателем при построении лоббистской кампании.

В литературе уже предложена следующая классификация направлений лоббистской деятельности:

1. По объекту воздействия: органы исполнительной власти, законодательная  власть, судебные органы.

2. По уровню воздействия: федеральные ведомства, власть регионального  уровня, местная (муниципальная) власть.

3. По субъекту воздействия: отрасли (бизнес), общественно-политические  организации, неформальные объединения, СМИ, иностранный лоббизм).

4. Взаимоотношений объекта  и субъекта лоббирования (плюралистский  и корпоративный лоббизм).

5. Механизма достижения  целей (правотворческий, реализуемый  через нормативные акты в законодательных  органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права; прямой - влияние на личной встрече на объект давления либо через его родственников, друзей и т.д.; и непрямой - косвенное влияние на объект давления, формирующее его представление о вопросе).

6. От времени действия (долгосрочный, т.е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного  или нескольких решений лоббизм)18.

Обозначим также основные средства /технологии / методы лоббизма:

1. Мобилизация общественного  мнения (проведение массовых акций, подготовка обращений к представителям  власти, «слив» нужной информации  в СМИ и проч.). Давление на институты политической власти оказываются путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения через СМИ. Проблема заключается в том, что в большинстве случаев существующие СМИ либо находятся под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово-промышленных и политических элитных группировок. Последние сами нередко апеллируют к общественному мнению, но лишь для того, чтобы показать государственной власти реальную или мнимую поддержку общественностью своих инициатив. В настоящий период получило широкое распространение проведение различных социологических опросов и рейтингов, которые никто не проверяет, и в объективность выводов предлагается верить на слово. За пределами внимания остаются заказчик этих опросов, квалификация исполнителей, степень осведомленности опрашиваемого и многое другое. В качестве примера можно привести публикацию рейтингов кандидатов в ходе проведения избирательной кампании. Подобная публикация социологических опросов формирует общественное мнение о влиятельности политиков и предпринимателей, о кандидатах на выборные государственные должности.