Методы и процедуры политического лоббирования

2. Коммуникация формального  характера (экспертиза принимаемых  органами власти решений, участие  в работе органов власти, разработка  проектов нормативно-правовых актов и проч.). Кроме того, сюда можно отнести подготовку исследований, публикаций и прогнозов, призванных воздействовать на принятие решений в правительстве или комитетах Федерального Собрания, особенно, если такие материалы готовятся по их поручению и заказу; участие в семинарах, конференциях, встречах и т.д., созываемых для предварительной проработки отдельных решений правительства. Частую практику также получило участие в правительственных и международных комиссиях по отдельным вопросам регулирования экономики и техники. Предприятия и их союзы участвуют здесь, как правило, на уровне экспертов, предоставляют информацию или привлекаются в опросах как респонденты.

3. Коммуникация неформального  характера (использование личных  контактов, телефонных звонков, организация семинаров и конференций, участие в работе общественных объединений, проведение неформальных встреч с представителями власти и проч.). Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, поощрить лоббистскую деятельность конкретных исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение.

4. Использование избирательных  кампаний (рекрутирование «своих»  кандидатов в органы власти, личное  участие в выборах). В своей деятельности лоббисты используют информационные мероприятия, налаживание контактов с политическими деятелями и чиновниками для последующего воздействия на их решения, организацию кампаний по привлечению избирателей к участию в голосовании, финансирование предвыборных кампаний, деятельность политических партий и многое другое.

Современный лоббизм принято делить на: формальный (законодательно регулируется и отличен, таким образом, с коррупцией) и неформальный. Необходимо сказать, что генезис лоббизма как общественного и политического феномена включает два важных этапа. На первом этапе своего развития лоббизм существует как нелегитимное явление, но реально действующая практика. На втором этапе происходит легитимизация лоббизма и его последующее развитие в качестве одной из форм влияния сил гражданского общества на принятие политических решений. В первом случае речь идет о лоббизме как неформальном институте, а во втором – формальном. При этом цивилизованный лоббизм – это явление, находящееся в правовом поле. Цивилизованный лоббизм определяется как легальная деятельность организованных групп в соответствии с существующими в обществе политико-правовыми нормами19.

Цивилизованное лоббирование – процесс отстаивания своих интересов политическими и корпоративными структурами гражданского общества в государственных кругах, основанный на взаимном уважении и признании интересов сторон; одна из форм общественного диалога / консенсуса.

Такие явления как коррупция, непотизм и т.п. не имеют к нему никакого отношения (конечно, при условиях его правовой кодификации и профессионализации). Более того, эти явления есть не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления действуют там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен) отлаженный и эффективный механизм лоббирования интересов гражданского общества. Цивилизованный лоббизм призван выполнять положительную общественную роль. Лоббизм осуществляет корректировку деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов важнейших гражданских групп и организаций, без чего невозможно демократическое общество.

Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов и выступает в качестве инструмента самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику и давление на бюрократию.

При отсутствии законодательного регулирования лоббизма снижаются возможности общественного контроля над ним, устранения его негативных сторон. В этих условиях возрастают возможности развития коррупции и других внеправовых методов воздействия на органы государственной власти. Это препятствует удовлетворению социально значимых интересов и пропорциональному распределению ресурсов в обществе.

Лоббистская деятельность представляет целый ряд потенциальных угроз, основная часть которых связана с искажением представительства общественных интересов (представительство интересов меньшинства в ущерб большинству), дезинформацией представителей органов государственной власти, а также закрытостью лоббистской деятельности и вытекающей из этого коррупции и сращивания государственных и коммерческих структур.

Как подчеркивает британский исследователь Ч.Миллер20, на самом деле речь идет о негативной оценке не феномена лоббизма как такового, а средств и методов лоббистской деятельности, в том числе ввиду низкого профессионального уровня многих подвизающихся на ниве лоббистской деятельности. На деле лоббизм есть часть повседневного политического процесса, органическая составляющая прямых и обратных связей общества и государства, а потому отказ в праве и необходимости лоббировать те или иные властные структуры может обернуться изоляцией правительства от тех, кто его избрал и поддерживает.

Однако лоббизм, будучи формой функционального представительства интересов, предоставляет государству и обществу в целом серьезные преимущества, связанные с более оперативным, нежели при политическом представительстве интересов, информировании должностных лиц, принимающих решения в системе  управления.

В связи с этим в ряде стран мира лоббизм является легальным видом деятельности и существует его специфическое регулирование. В частности, можно говорить о трех основных моделях регулирования лоббизма:

• американской (лоббизм представляет собой специальную систему представительства интересов граждан, которая регулируется специализированным законодательством)
• германской (лоббизм является легальным видом деятельности, однако специального закона о лоббизме не существует)
• французской (лоббизм является незаконным, однако  существует Социально-экономический совет, состоящий из представителей профессиональных групп страны, который выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента»).

Таким образом, практический концепт встраивания института лоббирования в функционирование политической системы и осуществление ею одной из главнейших функций агрегирования общественных решений и принятии решений по их реализации является довольно специфическим от государства к государству и определяется силой демократической традиции и типом политической культуры граждан. Однако, так или иначе, лоббизм – это неотъемлемый атрибут осуществления влияния заинтересованных агентов на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внешней политики. Поэтому вопрос формализации такого вида деятельности в политике – это залог обеспечения прозрачности решений высшими органами управления, что является необходимым условием в продвижении демократического транзита в России. Именно данной проблематике, а также перспективам и предложениям относительно институционализации легального лоббирования в России посвящена следующая глава.

Выводы к главе I

1. Лоббизм является политическим институтом, способствующим более полному и адекватному включению интересов населения в политико-управленческий процесс. Понимание того, насколько этот институт эффективен, приемлем, соответствует демократическим принципам, позволит снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббизма.
2. Специфичность сферы лоббистской деятельности – воздействие на законодательные и исполнительные органы государственной власти – придает ей политический характер. Лоббизм в той или иной степени затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов: от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на государственный аппарат.
3. Лоббизм осуществляет социально-полезные функции: согласование позиций, представление властям обширной адекватной информации, канализацию требований. Таким образом, лоббизм - посредник между властью и обществом. В этом смысле лоббизм - социально полезен. Такое положение вещей является необходимым и значимым. В любом случае, лоббизм в той или иной степени, присущ любому обществу. Лоббирование в политике должно быть основано на здравом смысле, социальном опыте и реалиях жизни. Лоббизм должен отражать социально - политическую фактуру, объективное содержание. Поскольку лоббизм носит всепроникающий характер и должен обеспечивать социальную поддержку решений, необходимо грамотно относиться к формированию и трансляции лоббизма.
4. Лоббизм реализует как позитивные, так и негативные функции. Среди позитивных можно указать следующие: приведение в соответствие реальной и фактической власти; осуществление функции посредничества между властью и отдельными организациями, бизнес-группами; обеспечение гласности законодательной власти (к примеру, американские сенаторы считают, что в условиях огромного спектра интересов различных групп населения и компаний они без лоббизма попросту не могли бы эффективно функционировать).

У лоббизма также есть и негативные последствия. В частности, практика «проталкивания» в парламенте законопроектов, которые выгодны только определенным группам бизнеса или слоям населения. Но в данном случае речь идет исключительно о нецивилизованном лоббизме, лоббизме в ситуации, когда не принято и не действует соответствующее законодательство. В ситуации отсутствия цивилизованного лоббирования в России, когда интересы других бизнес-групп в принципе не могли быть пролоббированы, реально встает проблема законодательного урегулирования лоббизма, лоббистской деятельности. Наилучший пример в этом плане дают США, где лоббизм узаконен как социальный институт.

Глава II. Специфика лоббистской деятельности в России.

В контексте становления цивилизованного лоббизма, урегулирования и учета интересов различных слоев общества теоретическую и практическую значимость имеет исследование политико-правового института лоббирования в современной России. Создание этого института важно в плане борьбы со сложившимися в стране высокими политическими рисками, социально-экономической и правовой нестабильностью, «клановым характером политической элиты» и иными институциональными деформациями. В условиях государства переходного типа необходимо формирование институтов цивилизованного лоббизма как политико-правового явления, противостоящего развитию теневого лоббизма и коррупции.

§1 Правовые основы регулирования лоббистской деятельности.               Проблема формализации лоббизма.

Институционально-правовая и политическая формы современной лоббистской деятельности определены двумя классическими моделями лоббизма: «плюралистической» (англо-саксонской) и «корпоративистской» (европейской или континентальной). Любые модели, формы и виды лоббизма возникают и существуют в конкретном этноментальном пространстве, неизбежно подвергаются ментальному измерению, являющемуся приложением национальных идентификационных оценок к важнейшей сфере общественных отношений – праву и политике. Российская модель представляет собой симбиоз «корпоративистской» и «плюралистической» моделей21. Правовое регулирование лоббизма осуществляется через множество нормативно-правовых актов, которые, так или иначе, затрагивают лоббистскую деятельность. Однако в условиях любой модели необходимо стимулировать процесс развития цивилизованных форм лоббизма. В вопросе о перспективах развития лоббистской деятельности в России и его месте в политическом процессе, можно согласиться с этапизацией, предложенной С.Перегудовым22. По его мнению, эволюция групповой политики шла по линии трансформации: посттоталитарный бюрократический корпоративизм – индивидуально-групповая форма лоббизма в годы перестройки, когда рассыпались старые стабильные системы – анархический (или дикий) лоббизм в постсоветский период – корпоративистско-плюралистический лоббизм к концу 90-х гг.

Развитие института лоббизма следует рассматривать именно с этой позиции. Будущее лоббизма как института демократии будет зависеть от того, какой из двух основных типов представительства интересов (корпоративный или плюралистический), будет преобладать.

В существующей ситуации неформализованного лоббизма и отсутствия общедоступных механизмов функционального представительства интересов, в России превалирует корпоративный тип. Очевидно, что при сохранении такого положения дел в ближайшей перспективе корпоративный вариант развития продолжит доминировать. Данный тип представительства интересов можно охарактеризовать как представительство для немногих. Оно существует в виде обмена или сделки между немногими влиятельными лоббирующими группами и политической властью. Это значит, что государство заключает с крупными группами давления, в основном представляющими интересы олигархического капитала, соглашение, по которому данная группа или ассоциация получает определенные льготы, привилегии, протекцию в обмен на свою политическую лояльность. Корпоративное представительство, главным образом, присуще для закрытой политической системы, не способной воспринимать большинство внешних импульсов из окружающей социальной среды, что не соответствует заявленным властью намерениям во всем добиваться конкурентных отношений23. Кризисы легитимности, навязанный негативный консенсус элит, дефицит демократических акторов и другие особенности, связанные с межрежимным переходом стимулировали ограничение числа субъектов лоббирования и способствовали становлению в России квазиинституциональной модели лоббизма.

Такие политические обстоятельства дают перспективу плюралистическому варианту развития. Этот тип представительства групповых интересов является классической формой давления со стороны множества субъектов лоббистской деятельности, вступающих между собой в активную конкуренцию. Данный вариант характеризуется расширением количества субъектов лоббистской деятельности за счет институтов гражданского общества, которые возникают в процессе демократизации страны. Основной характеристикой этого процесса будет не просто сам факт количественного присутствия социальных заинтересованных групп в политическом процессе, а количество и качество существующих точек доступа к процессу принятия политических решений24. Как доказывает мировая практика, именно множественность официальных позиций на различных уровнях привела к возникновению различных точек доступа, служащих основными каналами давления для заинтересованных групп.

В настоящее время отсутствует концепция развития и правового регулирования лоббизма в субъектах РФ, учитывающая их территориальную, политическую и этническую специфику. Проведенный нами анализ нескольких российских законопроектов о лоббизме свидетельствует о поверхностной и фрагментарной регламентации данного вопроса, что не способствует эффективному законодательному урегулированию функционирования лоббистских институтов. Несовершенство действующего законодательства ведет к возникновению разнообразных теневых форм лоббистской деятельности, то есть создаются неправовое поле, «негласные правила игры» («телефонное право», подкуп чиновников, привлечение пиар-служб и т.п.) как основа «дикого» лоббирования интересов тех или иных групп населения, корпораций, общественных организаций и др.