Основные уроки международного опыта для российских регионов

3.2 Уроки федерализма

Что касается опыта других стран в области разграничения полномочий при реализации программ социальной помощи, очевидно, что разграничение, построенное на принципах реализации демонстрационных проектов в регионах под общим руководством из федерального центра, позволит обеспечить региональное разнообразие и учет экономических, социальных и культурных особенностей регионов при сохранении контроля со стороны федеральных органов управления. Данный подход является весьма актуальным в рамках общей линии на разграничение полномочий и ответственности центра и субъектов Российской Федерации, проводимой Правительством России. Одна из его сильных сторон — в том, что он может внести позитивный вклад в минимизацию потенциальных конфликтов, возникших в результате приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным и сокращения пространства управленческого маневра на региональном уровне.

Если цель Правительства Российской Федерации состоит в том, чтобы дать возможность органам государственной власти на уровне субъекта Федерации отработать на практике новые методы организации работы по реализации федеральной политики, используя в том числе методы и правила, отличающиеся от предусмотренных федеральным законодательством, то демонстрационные программы являются одним из оптимальных средств достижения этой цели. При этом новые методы и правила по существу должны будут полностью соответствовать целям и задачам федеральной политики. Одним из результатов станет также создание основы для модернизации федерального законодательства на основе наиболее успешных, прошедших испытание практикой демонстрационных программ в регионах. Опыт других стран, который можно переносить на российскую почву, позволяет предложить примерно следующий порядок реализации региональных демонстрационных программ:

• региональные демонстрационные программы предлагаются по инициативе органов власти субфедерального уровня, отбираются на конкурсных основах отраслевыми министерствами и утверждаются Правительством Российской Федерации на срок до 5 лет;
• проведение демонстрационных программ не должно требовать средств в дополнение к тем, что уже выделены федеральным правительством для решения поставленных задач;
• неотъемлемым элементом демонстрационной программы является мониторинг ее реализации, оценка результатов, а также социальной и экономической эффективности выполнения, включая сравнительный анализ положения контрольной группы и другие полномасштабные мероприятия по оценке результативности программы.

По итогам оценки демонстрационной программы могут быть приняты соответствующие решения, от внесения изменений в федеральное законодательство до принятия упрощенного порядка выдачи разрешений на проведение аналогичной программы в других регионах. В случае неудачного эксперимента возможен и отказ от реализации аналогичных программ в будущем, но при продуманном подходе к планированию демонстрационных программ шансы на успех достаточно высоки.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Уровень бедности является одним из основных показателей социально-экономического развития страны и регионов. Высокий ее уровень является ограничением экономического роста и развития человеческого потенциала. Поэтому в Российской Федерации в качестве приоритетной цели социально-экономического развития в среднесрочной перспективе определено сокращение уровня бедности.

Одним из инструментов снижения уровня бедности является адресная денежная социальная помощь. Данный инструмент является для Российской Федерации сравнительно новым. Его отличие от социальных гарантий, получивших Развитие в СССР, заключается в ориентации помощи на бедных. Адресная денежная социальная помощь осуществляется в условиях многокритериальности и многоканальности ее предоставления, что значительно осложняет проведение оценки ее эффективности. Тем не менее, данные оценки необходимы для анализа современного состояния и проблем ее реализации в регионах.

Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации позволил выявить различия в методах распределения адресной денежной социальной помощи. По способу определения размеров помощи было выделено три основных метода: первый - предполагает фиксированный размер помощи, который устанавливается в равном размере для всех получателей; второй - позволяет повысить доходы бедных до величины прожиточного минимума; третий - повышает денежные доходы до черты крайней бедности. В вариантных расчетах было предусмотрено, что каждый из методов может реализовываться исходя из разных принципов распределения: во-первых, среди наиболее бедных; во-вторых, пропорционально структуре бедных; в-третьих, среди наименее бедных.

На основе индексного факторного анализа было выделено шесть факторов, оказавших влияние на динамику уровня бедности в Хабаровском крае. К их числу относится изменение численности населения; численности бедных; дифференциации бедных; величины денежных доходов бедных; прожиточного минимума, а также совместного влияния дефицита денежных доходов и дифференциации бедных. Расчеты показали, что снижение уровня бедности в 2004 г. по сравнению с 1997 г. составило 27,2 % для всего населения, 47,5 % - для городского населения, 0,9 % - для сельского населения. Для городской местности основным фактором снижения уровня бедности с 1997 по 2004 гг. явилось сокращение численности бедных, преимущественно «работающих бедных». В сельской местности динамика уровня бедности определялась интенсивностью естественной и миграционной убыли населения.

Оценка влияния адресной денежной социальной помощи в Хабаровском крае показала, что ее вклад в изменение уровня бедности был статистически значимым (более 5,0 %) в 1997 г. В 1998, 1999, 2002 и 2003 гг. снижение произошло при условии, что помощь получили наиболее бедные. При других вариантах распределения помощи в 1998-2003 гг. влияние отсутствовало.

Были поведены вариантные расчеты изменения уровня бедности до 2010 г. При заданных темпах прироста определяющих параметров, уровень бедности в Хабаровском крае до 2010 г. (относительно 2004 г.) снизится вследствие опережающих темпов прироста денежных доходов бедных относительно темпов прироста прожиточного минимума. Расчетным путем было определено, что обратная ситуация (повышение уровня бедности до 2010 г.) возможна только в том случае, если при прочих равных среднегодовые темпы прироста величины прожиточного минимума будут на 10 % опережать темпы прироста среднедушевых денежных доходов бедных, либо численность бедных возрастет более чем на 15 % относительно уровня 2004г.

Рассматриваются две группы факторов эффективности адресной денежной социальной помощи: эндогенные и экзогенные. На основе вариантных расчетов была получена оценка изменения уровня бедности, обеспеченная каждым фактором при прочих неизменных параметрах. Полученные оценки свидетельствуют, что наибольшее влияние на эффективность адресной денежной социальной помощи оказывает экзогенный фактор, характеризующий базовый уровень бедности. Среди эндогенных факторов наиболее значимым является изменение объема адресной денежной социальной помощи относительно суммарного дефицита денежных доходов.

Полученные оценки свидетельствуют о статистической незначительности влияния адресной денежной социальной помощи на снижение уровня бедности в Хабаровском крае до 2010 г., что обусловлено, в первую очередь, низким ее объемом.

Таким образом, была проведена оценка влияния адресной денежной социальной помощи на снижение уровня бедности, позволившая выявить основные проблемы повышения ее эффективности в перспективе.

Список литературы

1. Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент / Под ред.

Н.М. Римашевской. М., 1999.

2. Кудуэл А., Марни Ш., Миклрайт Д. Определение приоритетов при решении вопросов обеспечения социальной поддержки в странах с переходной экономикой на примере Махалля в Узбекистане. Флоренция: Международный центр поддержки ребенка Юнисеф, институт "Европейский университет", 1998.

3. Либоракина М.И. Адресная поддержка населения: уровень местного самоуправления / Серия "Социальная защита населения". Вып. 1. М.: Фонд "Институт экономики города", 1998.

4. Материалы конференции "Реформа системы социальной защиты в странах СНГ", проведенной Фондом "Институт экономики города" при поддержке Агентства США по международному развитию в ноябре 2000 г. (Москва)

5. Пилотные программы по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях. Предварительные итоги. М.: Министерство труда и социального развития Российской Федерации, 1999.

6. Смирнов С.Н. и др. Национальная оценка и распространение информации о пилотной программе. Государственный Университет — Высшая школа экономики. М., 2000.

7. Alexandrova, Anastassia and J. Braithwaite. Reality based Targeting of A Poverty Benefit in Russia: Three Experiments with Alternative Approaches to Means Testing. The World Bank. July 27, 1997.

8. Braithwaite, Jeanine and A. Ivanova. Annex Four: Proxy Means Tests for Russia 1994—1998. From “Targeting and Relatively Long Poverty in Russia.” The World Bank. February, 1999.

9. Gomart, Elizabeth. Armenia: Beneficiary Assessment of the PAROS Social Targeting System. World Bank. Grosh, Margaret and E. Glinskaya. Proxy Means Testing and Social Assistance in Armenia. The World Bank. November 7, 1997.

10. Klugman, Jeni. Poverty in Russia — An Assessment. Transition. September — October, 1995.

11. Murdoch, J. Between the Market and the State: can informal insurance patch the safety net? The World Bank. 1997.

12. Struyk, Raymond and A. Kolodeznikova. Needs Based Targeting Without Knowing Household Incomes: How Would It Work in Russia? 1998.

13. Struyk, Raymond J., A. Puzanov, A. Kolodeznikova. Administrative Practices in Russia's Housing Allowance Program. 1999.

14. Struyk, Raymond J., A. Puzanov, and L. Lee. Monitoring Russia's Experience with Housing Allowances. 1996.

15. The Urban Institute. Income Verification Procedure Manual. 1995.

16. World Bank. Balancing Protection and Opportunity: Transition Economies Social Protection Strategy Paper. The Social Protection Team, Human Development Sector Unit, Eastern Europe and Central Asia Region. 2000.

17. World Bank. Improving Social Assistance in Armenia. Human Development Unit, Country Department III, Europe and Central Asia Region. June 8, 1999.