Основные уроки международного опыта для российских регионов

К числу превентивных стратегий можно отнести достаточно широкий спектр государственных программ, выходящих за рамки определения социальной защиты. В частности, чтобы снизить риск падения уровня доходов, государство может сосредоточиться на повышении эффективности рынка труда, качества рабочей силы, образования и т. д. Кроме того, эффективная политика в области здравоохранения, охраны окружающей среды, развития жилищной инфраструктуры будет также способствовать снижению рисков бедности в масштабе страны или региона.

В качестве стратегий "смягчения", т. е. выравнивания уровня доходов в перспективе жизненного цикла домохозяйства, программы социальной защиты являются дополнением к индивидуальным усилиям людей — накоплению индивидуальных сбережений, работе в нескольких местах и т. д. Программы выравнивания, как было видно из таблицы 1, носят преимущественно страховой характер и наиболее распространенными из них являются программы страхования от временной нетрудоспособности, безработицы, профессиональных заболеваний. Однако пенсии по старости и другие пенсионные схемы также относятся к смягчающим социальные риски элементам государственной политики.

Что касается мер по преодолению негативных последствий уже наступивших событий, они наиболее близки к традиционному пониманию социальной защиты и социальной поддержки населения и включают различного рода субсидии, общественные работы, социальные пособия, в том числе помощь семьям с детьми.

1.3 Основные критерии выбора программ социальной защиты

Процесс строительства систем социальной защиты в разных странах проходил под влиянием самых разнообразных исторических и экономических факторов, а также в разные периоды и разными темпами. В настоящее время ученые и политики пришли к выводу, что предложить единую оптимальную модель социальной политики в принципе невозможно. Тем не менее, всем странам приходится решать такие проблемы, как:

• формирование баланса интересов между поколениями и различными доходными группами;
• разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями и ветвями власти;
• нахождение баланса между централизацией (государственные гарантии социальных прав) и децентрализацией, включая развитие экспериментальных форм социального обслуживания на местном уровне;
• гибкое перераспределение ресурсов между государством и другими секторами, в том числе благотворительными и общественными организациями.

Эти проблемы и определяют характер формирования системы социальной защиты и роль государства в социальной сфере в целом. Что же касается принятия решения на региональном и местном уровнях относительно внедрения программ борьбы с бедностью, то опыт показывает, что рациональный выбор строится на основе учета трех основных факторов:

• Определение масштаба и природы бедности. Для этого следует выяснить, является ли бедность хронической (структурной) или временной проблемой; какие социально-демографические группы наиболее подвержены риску бедности; масштабы глубины и остроты бедности; характеристики бедных на рынке труда; наличие географической, этнической или какой-либо другой концентрации бедности и т. п.
• Существующие программы. Прежний опыт социальной помощи может способствовать выбору более эффективной стратегии в меняющихся экономических условиях, если из него извлекаются продуманные уроки, а может и стать препятствием нововведениям. Например, если традиционно помощь предоставлялась "престарелым" и "заслуженным" категориям, то пересмотр программ в пользу, скажем, семей с детьми или работающих бедных может создать негативное общественное мнение, которое будет сопротивляться изменениям.
• Специфика страны или региона, включая перспективы роста, стратегию реформ, инфраструктуру, социокультурные и другие ограничения. Охватить все из них не представляется возможным, но наиболее характерными факторами, на которые важно обращать внимание, являются макроэкономическая ситуация (показатели инфляции, безработицы); фискальные (бюджетные) ограничения; господствующая идеология вспомоществования; административные возможности по выявлению нуждающихся в помощи и их охвату, а также мониторингу программ; состояние физической и финансовой инфраструктуры (наличие развитой банковской системы, школ, учреждений социального обслуживания, дорог, транспорта и пр.).

1.4 Разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти в социальной сфере посредством реализации демонстрационных программ

Практика разграничения полномочий в иерархии уровней власти во всем мире представляет собой поиск баланса между унификацией и четким администрированием по вертикали власти и гибким региональным управлением, которое не только учитывает культурное разнообразие и экономические особенности территорий, но и превращает это разнообразие в источник эффективности государственной власти. Реальная управляемость достигается за счет таких механизмов, которые позволяют стимулировать местные инициативы и направлять их в нужное для проведения федеральной политики русло. Это, в частности, региональные демонстрационные программы, хорошо зарекомендовавшие себя в США при проведении социальной реформы 1990-х годов (см. подраздел "Опыт США").

Их применение основано на том, что в федеративном государстве ответственность за исполнение государственных полномочий включает в себя:

• ответственность за определение целей и методов реализации федеральной политики, в том числе за определение объема оказываемых общественно полезных услуг и их качество (ответственность за определение целей и методов);
• ответственность за покрытие расходов по реализации федеральной политики, в том числе расходов по предоставлению общественно полезных услуг (ответственность за финансирование);
• ответственность за организацию предоставления общественно полезных услуг либо непосредственно государственными учреждениями, либо через частный или некоммерческий сектор (ответственность за административное управление).

Международный опыт демонстрирует значительное разнообразие в распределении всех трех видов ответственности между федеральным и субфедеральными уровнями власти. Что касается социальных функций государства, то они, как правило, реализуются таким образом, что ответственность за административное управление передается на субфедеральные уровни, а ответственность за финансирование в большинстве случаев остается за федеральным правительством. За федеральным уровнем сохраняется и безусловная ответственность за определение целей и методов федеральной политики.

Федеральные органы представительной власти принимают законодательство, которое обычно регламентирует не только цели политики, но и методы их достижения (например, то, что помощь малоимущим семьям с детьми оказывается за счет детских пособий определенного размера). Вопросы административного управления находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, которые могут передавать часть своих полномочий нижестоящим уровням власти.

Подобная практика вызывает постоянную критику со стороны субфедеральных органов власти, так как сковывает их инициативу и не позволяет применять более эффективные, опробованные на уровне местных программ модели решения проблемы. В то же время федеральные органы власти не могут разрешить бесконтрольное экспериментирование в области реализации государственных полномочий, так как должны обеспечивать сохранение единого правового пространства и единообразие социальных стандартов на всей территории страны.

Региональные демонстрационные программы позволяют разрешить это противоречие. Их суть в том, что на определенных условиях ответственность за определение методов реализации федеральной политики передается на субфедеральный уровень. К таким условиям относятся:

• конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;
• конкретный ограниченный срок действия (обычно от 3 до 5 лет);
• отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;
• мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.

Ответственность за выработку целей федеральной политики сохраняется за федеральными органами законодательной власти. Федеральные органы исполнительной власти несут ответственность за определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Таким образом, им делегируется право на изменение порядка реализации федерального законодательства. Это изменение является временным, ограниченным рамками отдельных территорий. Реформа же федерального законодательства в целом остается прерогативой органов представительной власти.

Если демонстрационная программа признана успешной, это может послужить основанием для внесения изменения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы в других регионах.

2. Модели социальной защиты

Как упоминалось выше, функции и уровень социальной нагрузки на различных субъектов — государство, а также семью, работодателей, благотворительный сектор — определяются доминирующей идеологией, экономическим и политическим устройством и особенностями страны. Уровень государственного присутствия в социальной сфере значительно выше в странах социал-демократической ориентации.

Ниже представлены основные развитые модели социальной защиты в странах с рыночной экономикой (в скобках указаны страны — типичные представители).

1. Социал-демократическая модель (Скандинавия, Новая Зеландия и др.) базируется на государственной гарантии социальных прав, всемерной поддержке среднего класса и полной занятости, носит универсальный характер.

Идейная основа — общность социальных прав граждан национального государства всеобщего благосостояния. Роль государства в социальной сфере наиболее велика. Основной источник финансирования — подоходный налог. Данная модель имеет много общих черт с прежней системой социальной защиты в социалистических странах, хотя, как известно, социалистическое государство не обеспечивало высокие стандарты качества жизни.

2. Бисмарковская модель (континентальные страны Европы). Исторически возникла из системы социального страхования для "интеграции рабочих" — фондов взаимопомощи, управляемых профсоюзами. Идейная основа — общество взаимного социального страхования. Социальные права рассматриваются как форма долга общества по отношению к его членам (права-обязанности). Опирается на механизм социального страхования, выплата пособий увязывается с предшествовавшим отчислением страховых взносов. Основной источник финансирования — страховые выплаты.

3. Бевериджская модель (Великобритания до прихода к власти консерваторов, Ирландия). Предоставляет одинаковые пособия фактически всему населению. При этом размер пособий минимален и не так тесно увязан с прошлыми отчислениями. Основной источник финансирования — налоги.

4. Либеральная модель (США, Канада и др.) Идейная основа — общество всеобщего возмещения убытков (как замена политики взаимопомощи). Социальная помощь носит исключительно селективный характер, направлена не на средний класс, а на бедных. Социальное пособие (вэлфэр) является универсальной формой социального вспомоществования. Помощь оказывается на основе строгой проверки нуждаемости, носит временный характер. Роль государства в социальной сфере минимальна.

5. Неоконсервативная модель (Великобритания времени правления консерваторов). Появилась в период экономического спада, когда выяснилось, что разросшаяся централизованная бюрократия делает социальные программы государства всеобщего благосостояния чересчур дорогостоящими. Политика консерваторов в 80-х годах была направлена не только на сокращение объема социальных программ, но и на снижение гарантий по минимуму заработной платы и уменьшение широкого спектра расценок на труд. Это позволило увеличить занятость, но побочным эффектом снижения безработицы стал рост бедности.

Большинство государств практикует смешанные типы социальной защиты, в ряде развивающихся стран сильны также родовые и семейные связи, обеспечивающие основную социальную поддержку при минимальном государственном вмешательстве. Международные финансовые институты рекомендуют внедрять либеральную модель. Это касается не только развивающихся стран (среди них образцом считается Чили), но также стран с переходной экономикой и индустриально развитых. Например, в 1977 г. сокращение социальных программ было рекомендовано Международным валютным фондом Великобритании.

2.1 Опыт США

Система социальной помощи в США характеризуется многообразием федеральных и местных программ, направленных на оказание помощи социально уязвимым слоям населения. Основную роль в этом играют масштабные федеральные программы, например Программа продовольственной помощи (Food Stamps) или Программа временной помощи нуждающимся семьям (TANF — Temporary Aid to Needy Families). Реализация федеральных программ социальной помощи регулируется федеральными законами. Так, выполнение Программы временной помощи нуждающимся семьям регулируется Законом о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act), а Программы продовольственной помощи — Законом о продовольственной помощи (Food Stamps Act). Финансирование этих программ осуществляется на долевой основе: часть — из федерального бюджета, часть — из бюджета штата. Общие пропорции финансирования в процентном выражении зависят от социально-экономической ситуации в конкретном штате.