Основные уроки международного опыта для российских регионов

Однако система с участием махалля не лишена и недостатков, связанных с ошибками по неправильному включению граждан в разряд нуждающихся (или исключению из него). Так, открытый характер процедуры подачи заявлений на получение помощи и процедуры выделения пособий в рамках небольшой группы граждан может иметь нежелательные последствия, препятствуя обращениям за социальной поддержкой, например, этнических не узбеков, а также семей, которые стыдятся обнародовать факт своего обращения за помощью.

Кроме того, управление схемой социальной поддержки негосударственными организациями не означает, что административные расходы государства незначительны. Входящим в состав комитетов государственным служащим, проводящим оценку заявлений на получение пособий, а также председателям и секретарям каждой из 12 000 махалля выплачивается государственное жалованье. При этом следует отметить, что их функции выходят за рамки простого управления схемой социальной поддержки. Начиная с 1997 г. сотрудники местных представительств министерства труда осуществляют мониторинг деятельности махалля по управлению системой социальной поддержки, что также приводит к увеличению расходов госбюджета.

2.6 Кыргызстан: объединенные ежемесячные пособия (отбор получателей помощи по категориальному признаку и проверка уровня доходов с пересчетом материальных ценностей)

Объединенное ежемесячное пособие в Кыргызстане в настоящее время нельзя назвать пособием в строгом смысле слова. Скорее это натуральное вспомоществование, выдаваемое длительно нуждающимся семьям для поддержания минимального уровня потребления необходимых продуктов питания. Пособие выдается мукой, маслом и т.п. Право на участие в программе объединенных пособий основывается на сочетании отбора получателей помощи по категориальному признаку и проверки уровня доходов. Для того чтобы пройти отбор по категориальному признаку, домохозяйство не должно иметь среди своих членов лиц трудоспособного возраста, не зарегистрированных в отделе занятости, и напротив, включать человека, попадающего в категорию имеющих право на получение помощи (в основном это иждивенцы, например дети или инвалиды). Для отбора по уровню доходов среднедушевой доход за месяц должен быть около 25% от уровня официальной черты бедности. Доход включает в себя все формы заработка, официального или неофициального; денежную ценность начисленных государственных выплат, таких, как пенсии; приписанную ценность материальных ценностей, таких, как земля и скот. Визиты на дом для подтверждения дохода и наличия материальных ценностей часто проводятся в Бишкеке, но менее часто в других местах.

Формула для расчета пособия основывается на общей формуле расчета раз$ мера помощи, обеспечивающей покрытие разницы между доходом и расходом и учитывает присутствие членов домохозяйства, имеющих право на получение помощи по категориальному признаку:

UMB = (100x — I) y /x

где UMB — единое ежемесячное пособие,

I — общий доход семьи,

x — общее количество членов семьи,

y — количество членов семьи, имеющих право на получение помощи по категориальному признаку.

Как отбор получателей материальной помощи по категориальному признаку, предоставляющему право на помощь семьям с иждивенцами, так и приписывание стоимости материальных ценностей в добавление к проверке уровня доходов свидетельствуют о том, что такая стратегия отбора целевой аудитории в большей степени фокусируется на испытывающих постоянную нужду, чем на тех, кто испытывает временную нужду. Отсутствие стимулов для увеличения заработка свидетельствует о том же.

2.7 Пилотная программа использования методов оценки уровня нуждаемости в России

В 1997—1998 гг. Российская Федерация при поддержке Всемирного банка проводила в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях пилотную программу апробации в этих регионах трех различных методов оценки уровня нуждаемости для оказания адресной социальной помощи. Результаты пилота нельзя назвать однозначными, так как не было проведено полномасштабное сопоставление результатов, которые бы делали соответствующие поправки на региональные различия, а также в полной мере учитывали результаты обследования, организованного для пилотной программы Госкомстатом России. Программа описана в нескольких источниках, поэтому мы лишь вкратце остановимся на ней.

Метод отбора получателей социальной помощи по нуждаемости, используемый вплоть до настоящего времени в Республике Коми и названный "Оценка экономического потенциала семьи", использует комплексную модель для оценки экономического потенциала домохозяйства заявителя, включая принятие в расчет автомобиля, излишков жилплощади, частных земельных наделов и т. д. Потенциальный доход от таких материальных ценностей прибавляется к заявленному доходу домохозяйства. Детали формулы не уточнены в доступной документации. Однако из метода отбора целевой аудитории становится ясно, что стратегия направлена на такую целевую аудиторию, которая в большей степени испытывает постоянную нужду.

Программа Воронежской области представляла собой улучшенную модификацию достаточно широко распространенного в России метода так называемого "категориального фильтра", или отбора по категориальному признаку. Заявители в первую очередь проходят проверку, которая определяет, попадают ли они в одну из традиционно "социально уязвимых групп" (например, многодетные семьи, инвалиды, беременные и др.). Затем они проходят проверку, которая определяет, находится ли их среднедушевой доход ниже административно установленной черты бедности, в Воронежской области — это 100% прожиточного минимума. Доход включает в себя официальный доход (заработная плата плюс выплаченные льготы, стипендии, алименты и другие выплаты, которые могут быть подтверждены органами власти) и оцененный чистый доход от частных участков. Оценку последнего проводят региональный комитет по сельскому хозяйству, региональный комитет тру да и занятости, а также областной комитет по статистике. Оценка основывается на исследованиях местных рынков методом случайной выборки и принимает во внимание изменения в уровне цен.

Обозначенный как "косвенный метод проверки доходов", принцип, апробированный в Волгоградской области, означает, что право на получение помощи основывается на определенном балле, рассчитанном для каждой подавшей заявление семьи. При расчете используются следующие характеристики заявителей: официальный доход, количество детей в семье младше 16 лет, количество мужчин от 16 до 29 лет, количество женщин от 30 до 54 лет, количество мужчин старше 60, количество женщин старше 55, количество комнат, является ли домохозяйство сельским или городским, наличие дачи, наличие системы водопровода и канализации, право на получение пособия для детей. Пошаговая регрессия на основе метода наименьших квадратов была вычислена с использованием данных обследования бюджетов домашних хозяйств в 1997 г., а также специфических данных по Волгоградской области, собранных Госкомстатом России, чтобы определить, какие факторы лучше всего характеризуют уровень среднедушевого потребления. Как и в системе государственных пособий в Армении, льготы направляются целевым методом тем, кто испытывает постоянную нужду.

Предварительная оценка эффективности пилотной программы была проведена, в частности, сотрудниками Всемирного банка Дж. Брейтвейт и А. Ивановой. Результаты показали, что методологии были в целом успешны в выявлении малоимущих (выявлено от 80 до 92% тех, чьи доходы не достигают черты бедности), но менее успешны в выявлении наиболее остро нуждающихся (выявлено лишь от 22 до 33% тех, чьи доходы не достигают половины черты бедности). Уровень ошибок включения (определенного как число тех, кто не являлись неимущими, но получали пилотное пособие по нуждаемости, разделенное на общее число получателей пособия) и уровень ошибок исключения (определенного как число тех, кто являлись малоимущими, но не получали пособия, разделенное на общее число имеющих право на получение пособия) были высоки. Эти показатели составили в Республике Коми 61% и 78%, в Воронежской области — 72% и 66%, а в Волгоградской области — 59% и 67% соответственно.

3. Основные уроки международного опыта для российских регионов

3.1 Уроки адресности

Адресные социальные программы, описанные выше, указывают на множество вариантов и способов оценки нуждаемости для получения социальной помощи в России. По мере того как регионы переходят к адресному направлению льгот и пособий, им приходится решать, какой тип системы для проверки нуждаемости брать за основу. Считается, что такие факторы российской экономики, как скрытая занятость, достаточно обширный теневой сектор, самообеспечение домохозяйств за счет личного подсобного хозяйства, а также натуральные и нерегулярные выплаты заработной платы и льгот, не позволяют ограничиться лишь одной проверкой номинального дохода. Таким образом, можно было бы предположить, что более эффективно использование, например, косвенных методов (как в Армении).

Однако применительно к России существует несколько проблем. Как отмечают Брейтвейт и Иванова, а также Клагман, выявление малоимущих с использованием косвенных признаков затруднено в России из-за отсутствия достаточно значимых взаимосвязей. Косвенный метод проверки доходов в Волгоградской области, как и моделирование, проведенное Р. Страйком и А. Колодезниковой, показали высокий уровень ошибок исключения и включения. Кроме того, при более низкой начальной стоимости реализации проверка уровня доходов с "категориальными фильтрами" в Воронеже давала не худшие результаты по сравнению с косвенным методом.

Наконец, косвенный метод оценки нуждаемости опасен тем, что получатели помощи могут относиться к нему как к волюнтаристской схеме, механизм которой скрыт от получателей, что вызывает недоверие, особенно при отказах в помощи. Также при его использовании может недооцениваться фактор долгосрочной нуждаемости, так как этот метод обычно основывается на потреблении, а не на уровне дохода и статических характеристиках домохозяйства. В то же время те, кто накопил материальные ценности до начала экономических перемен, могут сталкиваться с серьезными экономическими трудностями из-за потери источника дохода.

Некоторые факторы говорят о том, что проверка уровня доходов может быть более подходящим вариантом. Во первых, в России уже существует общенациональная программа, основанная на проверке уровня доходов, — программа жилищных пособий. Программа пособий на детей, основанная на проверке уровня доходов, также "работает" в этом направлении. Во вторых, стоит помнить о поправках, которые могут понадобиться в будущем. По мере того как российская экономика выходит из тени и все меньшая доля доходов домохозяйств поступает из неофициальных источников, проверка уровня доходов в перспективе может стать еще более подходящим механизмом для оказания социальной помощи. В третьих, проверка уровня доходов является более гибкой, чем косвенный метод проверки доходов, с точки зрения улавливания изменений в экономическом статусе получателя помощи.

Следовательно, она лучше подходит для предоставления льгот тем, кто недавно стал малоимущим.

Многочисленные решения еще будут необходимы, если власти на местах перейдут к системе проверки уровня доходов. Учитываемый доход может в большой степени основываться на программе жилищных пособий, хотя на местах должны будут решать, принимать ли во внимание величину жилищных субсидий и если да, то каким образом. Следует также обратить серьезное внимание на необходимость мотивации получателя помощи к повышению заработка.

Однако в целом опыт других стран и самой России показывает, что для повышения эффективности бюджетных расходов и концентрации средств для оказания помощи наиболее нуждающимся регионам необходимо, так или иначе, переходить на методы оценки уровня нуждаемости при реализации всех видов социальных программ — как натуральной помощи, так и льгот и, безусловно, денежных трансфертов. Опыт других стран в этом вопросе важен потому, что он не только демонстрирует разнообразие методов, но и дает возможность приблизить опробованные социальные технологии к экономическим и культурным реалиям каждого региона.

В России достаточно распространен отбор получателей социальной помощи по категориальному признаку, что нельзя не учитывать. Возможно, наименее затратным и понятным для получателей помощи путем реформ будет модификация этого метода в соответствии с современными представления$ ми. При этом важно, что оценка уровня нуждаемости или даже проверка уровня дохода могут практически сочетаться с элементами отбора получателей помощи по категориальному признаку. Более того, в связи с тем, что категориальный отбор исключает значительную часть неимущего населения, любые реформы должны, по самой меньшей мере, вносить изменения так, чтобы наиболее адекватным региональной ситуации образом отражать состав неимущего населения, или же совсем отказаться от отбора по категориальному признаку.

Кроме того, опыт показывает, что при переходе к адресности имеют значение следующие аспекты:

• Распределение помощи в пользу наиболее нуждающихся повышает доверие к органам социальной защиты, так как это в целом соответствует общественному представлению о социальной справедливости.
• Не только специальные пособия для беднейших семей, но и другие виды пособий могут выплачиваться адресно. Желательно, конечно, чтобы большая часть программ социальной поддержки сводилась к наличным выплатам, но разветвленная система льгот и натуральных пособий, существующая в России, тоже может успешно переводиться на принцип адресности с учетом необходимой рационализации самого перечня льгот.
• Соответствующее обучение социальных работников, а также оснащение отделов социальной защиты являются важными составляющими перехода на современные социальные технологии. Повышение квалификации и автоматизация труда несомненно повышают эффективность работы и высвобождают время, которое можно потратить на более углубленное изучение ситуации клиента, построение для него и его семьи индивидуальной программы социальной поддержки, ведение его дела и социальный патронаж.
• Информация об условиях адресных программ (как, впрочем, и других программ социальной защиты) чрезвычайно важна для максимизации охвата потенциально нуждающихся. Кроме того, большое значение имеет понимание населением "правил игры", т. е. доступность информации о критериях назначения пособий, которая дала бы семье возможность самой предварительно оценить шансы на их получение.
• Ошибки исключения бедных из социальных программ, существующие в той или иной степени практически в любой системе, можно уменьшить путем создания наблюдательных советов (подобных существующему в Армении или создававшемуся в пилотных программах в России), которые могут рассматривать случаи отказа в назначении пособия, если семья считает такой отказ необоснованным. Таким образом могут учитываться более тонкие нюансы положения семьи, которые не выявляются в ходе формального анализа.