Основные уроки международного опыта для российских регионов

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Система социальной защиты в современном мире…………………………5

1.1 Глобализация и изменения в социальной политике………………………..5

1.2 Основные элементы систем социальной защиты…………………………...6

1.3 Основные критерии выбора программ социальной защиты……………….9

1.4 Разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти в социальной сфере посредством реализации демонстрационных программ………………………………………………………………………….10

2. Модели социальной защиты………………………………………………….12

2.1 Опыт США…………………………………………………………………...14

2.2 Примеры отдельных стран Западной Европы……………………………..17

2.3 Программа социального паспорта в Чили…………………………………20

2.4 Программа семейных пособий в Армении………………………………...22

2.5 Программа "Махалля" в Узбекистане……………………………………...25

2.6 Кыргызстан: объединенные ежемесячные пособия (отбор получателей помощи по категориальному признаку и проверка уровня доходов с пересчетом материальных ценностей)…………………………………………28

2.7 Пилотная программа использования методов оценки уровня нуждаемости в России…………………………………………………………………………..29

3.Основные уроки международного опыта для российских регионов…………………………………………………………………………..31

3.1 Уроки адресности……………………………………………………………31

3.2 Уроки федерализма………………………………………………………….34

Заключение……………………………………………………………………….36

Список литературы………………………………………………………………38

 

Введение

Стратегия Правительства Российской Федерации в области социальной политики предусматривает переход на "предоставление социальной помощи преимущественно в адресной форме, то есть тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума". Реализация данной стратегии предполагает как высвобождение бюджетных ресурсов за счет пересмотра и сокращения категориальных льгот и субсидий производителям товаров и услуг, так и внедрение современных социальных технологий проверки нуждаемости. Работа в данных направлениях может и должна проводиться с учетом значительных региональных различий в возможностях бюджетного финансирования, уровне жизни, структуре социальной защиты, отраслевой структуре экономики, особенностях занятости и культурного уклада. Регионы Российской Федерации обладают существенными полномочиями в определении структуры, организации, форм и размеров социальной помощи. Перед ними стоит задача реструктурирования системы социальной защиты на основе приоритетов государственной политики.

Обобщить опыт разных стран по разработке программ социальной помощи, основанных на принципе адресности, выстраивается следующая логическая линия: от общих задач системы социальной защиты, определяющих ее структуру и основные элементы, к важнейшим критериям выбора программы и основным моделям, существующим на сегодняшний день в мире, а затем к частным примерам стран, которые, каждая в свое время, столкнулись с задачей распределения социальной помощи в пользу наиболее нуждающихся своих граждан.

Особое место отводится программам стран членов СНГ, и это не случайно. У стран СНГ и России схожие стартовые условия на пути экономической трансформации, а также имеется ряд общих важных для системы социальной защиты факторов, включая высокую долю неформального сектора в экономике, изначальную неразвитость информационно-технической составляющей социальных служб и т. д. Кроме того, страны СНГ унаследовали от СССР систему социальной поддержки, охватывающую "заслуженные" категории населения (например, ветеранов Великой Отечественной войны) или традиционно считающиеся уязвимыми группы (инвалиды), но упускающую из виду формирование новых экономических реалий и возникновение в 90-х годах прослойки "работающих бедных".

Децентрализация ответственности за решения в области социальной политики, предоставляющая региональному и муниципальному уровням высокую степень свободы в области выбора и организации программ при сохранении общего методического руководства и ответственности за формирование федерального законодательства за федеральным уровнем, значительно расширяет возможности по внедрению социальных инноваций, оптимизации механизмов оказания социальной помощи с точки зрения как бюджетной, так и социальной эффективности.

В первом разделе освещаются общие методологические вопросы. В нем говорится о глобальной трансформации социальной политики, связанной с ростом как новых возможностей для развития "человеческого капитала", так и социальных рисков, а также с изменением экономической конъюнктуры. Определяются основные элементы систем социальной защиты и их задачи, дается описание различных типов рисков, которые социальная политика призвана преодолевать, приводятся важнейшие критерии выбора тех или иных программ социальной защиты и ставится вопрос о разграничении полномочий в социальной сфере. Во втором разделе содержится типология наиболее распространенных моделей социальной защиты, а затем дается характеристика опыта некоторых стран Западной Европы, США, Чили, Армении, Узбекистана, Кыргызстана и пилотной программы, внедренной в 1997—1999 гг. в России. Причем кратко отмечаются основные достоинства и недостатки каждой описываемой программы или механизма. Третий раздел включает в себя основные выводы, касающиеся как уместности переноса опыта других стран на российскую почву, так и конкретных уроков, извлеченных из международной практики. В нем также делается вывод об актуальности опыта децентрализации для расширения возможностей российских регионов в реализации новых подходов, соответствующих стратегии правительства по реформе системы социальной защиты, переводу ее на адресный принцип и совершенствованию механизмов оказания помощи нуждающимся.

 

 

 

 

 

1. Система социальной защиты в современном мире

1.1 Глобализация и изменения в социальной политике

Начиная с 1990х годов социальная политика во всем мире переживает трансформацию, коснувшуюся всех крупных социально-экономических систем — государства благосостояния, социалистического социального государства и различных моделей модернизации в странах с развивающимися и переходными экономиками. Эволюция технологий, международной торговли, политических систем создает новые возможности для повышения благосостояния людей во всем мире. Глобализация экономики и разработка огромного количества технологических инноваций увеличивают потенциал роста многих стран, что могло бы привести к беспрецедентному по масштабам скачку в социально-экономическом развитии. Однако воздействие глобализации не столь однозначно, и те же процессы, которые создают в мире новые возможности для развития, увеличивают риск неравномерного использования преимуществ разными странами, и в особенности разными группами населения. Новые технологические достижения или либерализация торговли могут как увеличить возможности развития общества, так и углубить уже существующие различия между более и менее уязвимыми социальными, этническими или демографическими группами. Как показал мировой кризис 1998 г., глобализация экономики и растущая экономическая мобильность увеличивают колебания в уровне доходов, что в сочетании с маргинализацией или социальной исключаемостью может значительно ухудшить положение различных групп населения.

Иными словами, глобальные тенденции развития приносят с собой как новые возможности, так и возрастающие социальные риски. Кроме того, ослабление роли национальных государств, происходящее на фоне роста влияния международных финансовых институтов, транснациональных корпораций, международных торговых и других соглашений, снижает возможности отдельных государств в проведении независимой политики, в том числе социальной. Факторами, обусловившими трансформацию социальной политики в мировом масштабе, также стали:

• условность и подвижность профессиональной структуры;
• новые принципиальные риски техногенного и геополитического характера;
• структурные демографические изменения (в том числе старение населения в индустриально развитых странах);
• плюрализация форм семейной жизни, активное вовлечение женщин в экономическую и общественную жизнь;
• снижение роли профессиональных союзов и традиционного социального партнерства;
• возникновение новых социальных движений, которые дали право голоса не только среднему классу (основному плательщику налогов и взносов в фонды социального страхования), но и маргинальным группам (лицам с ограниченными возможностями, гражданам, выступающим за интеграцию новых ценностей, прежде всего экологам, и др.).

1.2 Основные элементы систем социальной защиты

Для лучшего понимания места и роли адресных программ в системе социальной защиты необходимо осознавать ее масштабность и разноплановый характер. В самом общем плане система социальной защиты призвана преодолеть социальную незащищенность, то есть риск оказаться за чертой бедности или в числе социально исключенных групп. Вот почему она включает в себя целый комплекс мер и стратегий, нацеленных на поддержку минимального уровня благосостояния всех категорий населения, сглаживание возможных негативных последствий падения уровня дохода в течение всей жизни (т. е. перераспределение ресурсов в масштабе жизненного цикла человека), а также предоставление страховой защиты на случай "шоковой" потери дохода, например в результате утраты трудоспособности. Эффективность каждого элемента, нацеленного на решение части общей задачи, во многом зависит от его увязки с другими составляющими, от комплексности подхода к борьбе с бедностью и социальной незащищенностью.

В таблице 1 приводится краткое описание основных элементов системы социальной защиты:

Элемент	Задача	Примеры или типы программ
Социальное страхование	Перераспределение и выравнивание доходов в целях защиты от падения уровня потребления при наступлении страховых случаев	Страхование от несчастного случая на производстве, заболевания, потери работы
Социальное обеспечение нетрудоспособных граждан	Поддержка минимального уровня благосостояния наиболее незащищенных категорий — детей, престарелых и пр.	Пенсии по старости, пенсии, по случаю потери кормильца, пособия гражданам, имеющим детей и т.д.
Защита социальных прав и минимальные гарантии	Поддержка наименее защищенных групп в сфере защиты их прав, связанных с получением дохода	Права на труд для лиц с ограниченными возможностями, минимальная заработная плата
Социальная поддержка или помощь	Оказание материальной помощи и предоставление социальных услуг для обеспечения минимального уровня благосостояния семей, не способных поддерживать свое потребление и благосостояние на минимально гарантированном уровне	Пособия по нуждаемости

 

Как один из вариантов, в системе социальной защиты можно видеть инструмент управления социальными рисками. При таком подходе делается акцент на переход от программ доведения доходов малообеспеченных слоев населения до уровня черты бедности к современным программам расширенного спектра, которые содействуют выравниванию уровня благосостояния, увеличению доступа к общественным благам, повышению возможностей развития для социально уязвимых групп, всестороннему учету факторов общего экономического развития страны или региона и т. п.

В данном контексте система социальной защиты должна ориентироваться на оказание домохозяйствам помощи в управлении рисками падения уровней дохода и потребления. Мердок (Murdoch, 1997) определяет три категории таких рисков.

1. Катастрофические и не катастрофические. К первым относятся события, которые происходят редко, но в сильной степени воздействуют на доход семьи (например, смерть или инвалидность кормильца), а ко вторым, наоборот, — события более вероятные, но менее сильные по воздействию (например, временная потеря трудоспособности). Инструменты социальной политики в этих случаях, естественно, различаются: при наступлении так называемого "катастрофического" события могут потребоваться социальные трансферты семье на длительный период времени, что не обязательно во втором случае, когда семья может обойтись даже собственными сбережениями.

2. Ковариантные и не ковариантные. Речь идет о том, переживает ли все население страны, региона, поселка и т. д. определенные потери (ковариантный риск), как происходит, например, в случае засухи или гиперинфляции, или же пострадавшими являются отдельные домохозяйства. Понятно, что в случае ковариантного шока возможности существующих систем социальной защиты, по крайней мере, внутри пострадавшей территории, минимальны.

3. Единичные и повторяющиеся. Третья разграничительная категория социальных рисков затрагивает проблему вероятности наступления одного события за другим и возникновения череды негативных последствий, с которыми семье уже не справиться без помощи государства, даже если бы в случае наступления каждого из них по отдельности возможности семьи позволяли ей не обращаться в службы социальной защиты.

Так или иначе, современные программы социальной защиты в комплексе должны стремиться к максимальному учету факторов социального риска и к разработке инструментов, которые могли бы фокусироваться на:

• превентивных мерах (снижение риска);
• смягчающих мерах (снижение амплитуды колебаний дохода);
• мерах по преодолению негативных последствий.