Основные уроки международного опыта для российских регионов

На реализацию федеральных программ в том или ином штате значительно влияет инициатива администраций штатов по изменению или дополнению элементов программ. Эта инициатива находит свое выражение в разработке заявок на реализацию региональных демонстрационных проектов. Выступая с такой заявкой, штат преследует цель повысить эффективность выполнения федеральной программы применительно к условиям местного сообщества, сделать социальную помощь, оказываемую в рамках программы, более адресной и справедливой. В свою очередь, принимая обоснованную штатом заявку и анализируя результаты выполнения демонстрационного проекта, федеральный центр — помимо содействия повышению эффективности федеральных программ на местах — может получить ценный практический материал для модернизации самих федеральных программ.

К началу 90$х годов в США сформировалась иждивенческая культура постоянной зависимости от социального обеспечения, выразившаяся в том, что 65% нуждающихся получали пособие в течение 8 лет и более, 80% — в течение 5 лет. Особой критике было подвергнуто пособие AFDC (помощь семьям с детьми на иждивении родителей — Aid to Families with Dependent Children, или AFDC). Процитируем программный манифест Б. Клинтона "Народ прежде всего" (1992): "Мы покончим с существующей системой вэлфэра, покончим с тем положением, когда существование за счет вэлфэра стало образом жизни; мы превратим эту систему в способ предоставить людям еще один жизненный шанс. Мы будем предоставлять людям, живущим на вэлфэре, средства для профессионального обучения, получения образования и воспитания детей на срок до двух лет, чтобы они могли вырваться из порочного круга зависимости. По истечении этого срока все лица, способные к труду, будут обязаны трудиться, либо найдя работу в частном секторе, либо же устроившись в коммунальные службы". Таким образом, предоставление социального обеспечения увязывается со встречным обязательством трудиться.

Принятый в 1996 г. Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства был основан на опыте многочисленных региональных демонстрационных проектов. В целом в ходе подготовки федеральной социальной реформы 48 штатов воспользовались возможностью опробовать свои модели организации помощи малообеспеченным гражданам. Все они были не удовлетворены сложившейся субкультурой социального иждивенчества. Штаты выдвинули разнообразные инициативы, общей чертой которых была направленность не на оказание малоимущим материальной поддержки как таковой, а на мотивирование и помощь им в выходе из состояния бедности и трудоустройстве. Стержнем таких проектов был лозунг "прежде всего — работа".

Большинство демонстрационных проектов показали значимые результаты, основываясь на которых Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства в корне изменил идеологию федеральной системы социальной помощи в США, провозгласив лозунг "от пособия — к зарплате". Это должно достигаться, повторим, путем помощи в трудоустройстве и установлении определенных временных и прочих условий для получения материальных пособий.

Кроме того, опыт США интересен тем, что там выработаны четкие правила, которым подчиняется процесс разработки, рассмотрения, выполнения и оценки эффективности демонстрационного проекта на уровне штата. Важнейший принцип этой системы — делегирование органам исполнительной власти права давать разрешение на проведение демонстрационных проектов, то есть фактически на изменение порядка реализации федерального законодательства (временное, ограниченное рамками отдельных территорий).

При этом изменение самого федерального законодательства в целом остается прерогативой органов представительной власти. Федеральный департамент дает штату разрешение на выполнение проекта. Окончательный порядок, условия, а также взаимные права и обязанности по выполнению демонстрационного проекта, определенные в ходе переговоров федерального департамента и штата, фиксируются в договоре между ними. Проекты имеют четкий срок своего завершения — от 3 до 5 лет, так как за меньший срок сложно оценить эффективность проекта, а оценка эффективности является неизменной составной частью реализации проекта.

Федеральные программы помощи семье носят в США селективный характер. Их основы были заложены еще Актом социальной безопасности 1935 г. в ответ на резкое ухудшение уровня жизни большинства семей во время Великой депрессии. Они предусматривали денежное пособие, которое постепенно дополнилось продовольственной помощью, организацией дневного ухода, специальными программами для инвалидов и приемных родителей. В 1994 г. около 5% населения США получало помощь благодаря этим программам.

Администрация Р. Рейгана, как уже отмечалось, начала критиковать "культуру зависимости" от вэлфэра, которая формировалась у некоторых участников программ помощи семьям с детьми на иждивении родителей.

Чтобы изменить модели поведения, предлагались различные дифференцированные меры, в частности сокращение пособий в случае, если дети не посещают школу и т. п. Однако было выбрано более "простое" решение — сократить объемы и сроки помощи, чтобы заставить участников программ работать, даже если заработная плата будет ниже размера пособия. Средства AFDC были переданы программам временной поддержки нуждающихся семей (TANF). Ликвидированы федеральные гарантии, так как TANF администрируются на уровне штатов, в которых методики определения бедности существенно различаются. Получать помощь в рамках программы можно не более 60 месяцев в течение всей жизни. Получатели помощи с детьми старше 1 года должны выполнять оплачиваемую или неоплачиваемую работу. В большинстве городов сокращения не были дополнены развитием общественных (некоммерческих) центров дневного ухода за детьми, а также транспортными субсидиями (городские районы, где проживают основные получатели вэлфэра, не имеют рабочих мест). В основном сокращения коснулись неполных семей, так что нью-йоркские газеты теперь рассказывают о "плохих матерях", которые на весь день оставляют детей в Центральном парке города.

Показательно, что средства на мониторинг и оценку эффективности новых программ не были предусмотрены федеральным правительством. Однако мониторинг проводят различные неправительственные организации, которые предают гласности свои независимые наблюдения и критикуют правительство.

2.2 Примеры отдельных стран Западной Европы

В Скандинавии программы помощи семьям, имеющим детей, являются частью программ государства всеобщего благосостояния. Они носят универсальный характер (независимо от дохода семьи), направлены на поддержку среднего класса (а не бедных) и в настоящее время имеют ярко выраженный ценностной компонент — это ликвидация гендерного неравенства, поддержка ответственного отцовства и родительства. В Швеции пособие выплачивается как биологическим, так и приемным родителям. Они в течение года полностью защищены от потери работы, в случае увольнения им выплачивается 90% заработка (из фонда социального страхования) в течение девяти месяцев и с них взимается минимальная квартплата в течение месяца. Предусмотрены родительский отпуск по уходу за ребенком (его может взять любой из родителей), а также специальный отцовский отпуск.

Ежемесячная доплата осуществляется в расчете на каждого ребенка и соизмеряется с количеством детей в семье. Для неполной семьи предусмотрена также возможность получать пособие на содержание ребенка. Родители могут выбрать либо организованный коммуной дневной уход, либо получить пособие на семейное воспитание. Если родители считают нужным сократить свое рабочее время для ухода за ребенком, их заработок восполняет так называемое частичное пособие на семейное воспитание. При уходе за заболевшим ребенком потеря заработка родителям компенсируется ежесуточным пособием в пропорции к заработку.

С конца 80$х годов получили распространение выплаты, которые не являются ни собственно пособием, ни выплатами по системе социального страхования. Примером служит французская система минимального гарантированного дохода (МГД), введенная в 1988 г. Это особый тип права-контракта: система носит универсальный характер, это не адресная помощь, получение МГД доступно всем, но при одном условии — следует предпринимать усилия по возвращению на рынок труда. Учитывается индивидуальная ситуация (нужда в профессиональной подготовке, психологической поддержке, предоставлении возможности участвовать в общественных работах и т. д.).

В рамках МГД действуют программы по сближению экономики и социальной жизни:

1) содействие молодежи, попадающей  на рынок труда,

2) помощь безработным  в переквалификации и профессиональной адаптации,

3) трудоустройство лиц  с низкой квалификацией,

4) меры по возвращению  к труду лиц, длительное время остававшихся б е з работы.

В контрактах оговаривается работа на неполное рабочее время, оплата идет в размере половины SMIC (растущего минимального дохода). Контракты заключаются преимущественно с организациями социального сектора — коммунами, общественными организациями и предприятиями — мелкими производителями товаров и услуг. При этом 65—85% вознаграждения за труд оплачивается государством. Работодатели освобождаются от выплаты взносов в систему социального страхования, что делает рабочие места рентабельными. Таким образом:

• на персональном уровне увязываются профессиональная интеграция, занятость, выполнение общественно полезных работ;
• на уровне города развивается социальная инфраструктура, и (через поддержку добровольных ассоциаций) граждане участвуют в решении социальных проблем.

Это одна из наиболее интересных современных моделей социальной защиты.

Развитая социальная сфера в Западной Европе (как и в США) предназначена не только для оказания помощи нуждающимся. Она обеспечивает также высококвалифицированные хорошо оплачиваемые рабочие места для значительной части среднего класса (последнее справедливо и для программ международной гуманитарной и технической помощи). Вместе с тем опыт развитых стран с рыночной экономикой показал, что хорошие социальные программы не бывают дешевыми, хотя могут иметь высокую экономическую эффективность.

Универсальные программы социальной защиты (социал-демократическая модель) не потеряли своей актуальности. Однако признано, что распределительные методы социальной помощи порождают иждивенчество, поэтому адресные программы для нуждающихся предусматривают стимулирование занятости. Наряду с адресными программами активно развиваются программы контрактного типа (например МГД), которые еще в большей степени, чем трудовая помощь, направлены на интеграцию социальной сферы и экономики, переход к социальному инвестированию. Они также способствуют развитию сети некоммерческих социальных учреждений, что позволяет муниципалитетам и коммунам заключать договора на оказание услуг на конкурсной основе.

"Кирпичиками", из которых  слагаются системы социальной защиты в европейских странах и США, являются социальные технологии. Их формирование в равной мере зависит от политических и идеологических приоритетов и требований социально-экономического и социально-демографического характера. Появление новой технологии социальной помощи — это результат специальной работы по организационному проектированию, в которой участвуют социальные работники, экономисты, юристы, специалисты по городскому планированию, общественники, благотворители, представители международных организаций (как межправительственных, в том числе международных финансовых институтов, так и неправительственных, а также общественных движений). Сегодня опыт Западной Европы и США показывает, что простых способов разработать эффективную модель адресной социальной помощи нет.

2.3 Программа социального паспорта в Чили

Чилийская система социального паспорта (CAS) возникла как часть широкого движения за повышение адресности программ помощи бедным. Она предусматривает выявление семей, имеющих право на получение пособий на детей и/или пенсий по старости. Информационным источником для принятия решений органами социальной защиты на местах является информация об определенных характеристиках домашних хозяйств, которая собирается посещающими семьи социальными работниками, а затем обобщается на основании формулы, применяемой для определения нуждаемости и прав на пособия.

На первой стадии программы CAS, в 1980—1987 гг., использовалась весьма простая форма для сбора информации о семьях по 14 параметрам. Эти параметры включали место проживания, состав домохозяйства, образование, статус занятости и другие показатели. Каждая переменная оценивалась социальными работниками количественно, т. е. выражалась в баллах, проставленных в анкете против каждого вопроса. Например, при ответе на вопрос "какой вид энергии вы используете для приготовления пищи?" семья получала 4 очка за ответ "электричество или газ", 2 очка за ответ "уголь" и 0 очков за ответ "дрова". Таким образом, в ходе формализованного интервью с семьей социальные работники проставляли баллы и сразу сообщали семье о том, являются ли ее параметры "проходными" для получения права на пособия. Если показатели семьи удовлетворяли критериям назначения пособия, социальный работник мог сразу же объяснить процедуру сбора и подачи документов, а также ответить на вопросы. Это позволило добиться очень широкого охвата беднейших семей, а в силу географической их концентрации в определенных районах страны охват и информированность здесь достигли практически уровня переписи населения.

Однако на этой стадии отсутствовал сбор информации о доходах в связи со значительной долей теневого сектора в экономике Чили, а также о вопросах, касающихся риска социальной исключаемости, например о доступе к социальным программам, услугам образования и здравоохранения. Кроме того, поскольку назначалось пособие всего лишь в результате простого арифметического сложения баллов, семьи, претендующие на него, могли быстро сообразить, скольких баллов им не хватает, и стала распространяться практика дачи взяток социальным работникам за проставление более высоких баллов в определенных графах. Система давала и другие сбои. Например, неадекватно оценивалось положение семей, живущих вместе, значительно завышались показатели бедности в сельской местности. Кроме того, всегда оставался повышенный риск субъективной оценки положения семьи социальными работниками.