Основные уроки международного опыта для российских регионов

Анкета и план интервью в программе социального паспорта были пересмотрены с учетом уроков первой стадии. Были добавлены вопросы, касающиеся доходов и материального положения семьи, участия в социальных программах, образования и здравоохранения. Социальные работники больше не присваивали баллы непосредственно в момент опроса, а вводили полученную информацию в общую компьютерную базу данных. Чилийские специалисты разработали достаточно подробную и сложную программу, которая позволяла производить беспристрастную количественную оценку и взвешивание введенных параметров, гарантирующие, что пособия получат действительно наиболее нуждающиеся семьи.

Результаты второй стадии программы оказались весьма успешными с точки зрения адресности и экономической эффективности. Так, административные затраты составили только 5,4% общих расходов на программу, а 72% выделенных средств согласно обследованиям домашних хозяйств попали в самые бедные семьи, составляющие немного менее трети населения страны.

Следует учесть, однако, что, как отмечалось выше, в Чили была разработана весьма сложная информационная база, предъявляющая высокие требования к информационной обеспеченности; поэтому прямое перенесение опыта программы социального паспорта в другие регионы может привести либо к большим ошибкам (включение небедных и исключение бедных семей из программы), либо к высоким стартовым затратам.

2.4 Программа семейных пособий в Армении

История возникновения программы семейных пособий в Армении связана с поступлением в страну значительных объемов гуманитарной помощи и необходимостью выработать критерии ее распределения. В результате большой практической работы по программе распределения помощи, называемой "Парос", а также ряда исследований сформировалась система государственных семейных пособий как средства помощи бедным семьям, которые выявлялись на основании косвенного метода оценки нуждаемости, т. е. набора косвенных факторов с приданием каждому из них определенного веса. Данный метод был принят на вооружение потому, что доля теневой экономики в Армении велика и сложно определить уровень доходов домохозяйства, в то время как согласно выборочному обследованию бюджетов 3600 домохозяйств и по расчетам специалистов Всемирного банка в 1999 г. ниже прожиточного минимума в Армении находилось около 51% населения.

Формула оценки степени нуждаемости домохозяйства (или формула адресности социальной помощи) была выработана на основе длительных социологических наблюдений и экспертного анализа. В качестве показателей, влияющих на нуждаемость домохозяйства, в формуле используются следующие факторы: принадлежность отдельных членов семьи к какой-либо социальной категории — Pk, средняя категория нуждаемости домохозяйства — Pm, число нетрудоспособных членов семьи — Pc, местожительство — Pr, жилищные условия — Ph, наличие автомобиля личного пользования — Pa, месячный расход электроэнергии — Pe, наличие семейного предприятия или предпринимательства — Pb, заключение территориального центра социальных служб или местных органов власти о социально-экономическом положении семьи — Pf, общий семейный доход — Pi, а степень (или балл) нуждаемости определяется как произведение показателей:

P = Pk Pm Pc Pr Ph Pa Pe Pb Pf Pi.

Первый из перечисленных показателей нуждаемости — Pk — является основным. Каждая из категорий имеет определенный "вес", соответствующий степени нуждаемости. Что касается остальных показателей, то их можно интерпретировать в качестве уточняющих степень нуждаемости семьи коэффициентов.

Один и тот же человек может одновременно относиться к нескольким социальным категориям. В этом случае индивидуальный балл Pp этого человека рассчитывается как взвешенная сумма баллов каждой категории, к которой он относится: категория с наибольшим числом баллов получает коэффициент 1.0, категория, занимающая по числу баллов второе место, получает коэффициент 0.3, а третья и все последующие категории — коэффициент 0.1.

Cредняя категория нуждаемости домохозяйства Pm рассчитывается как среднее арифметическое от суммы индивидуальных баллов всех членов домохозяйства.

Четыре фильтрующих коэффициента Pa, Pe, Pb, и Pf являются бинарными

— принимают значение 0 или 1. В тех случаях, когда они принимают значение 0, общий балл нуждаемости "обнуляется" и семья императивно лишается пособия. Например, коэффициент, показывающий наличие автомобиля, "обнуляется" для всех домохозяйств, приобретших автомобиль после 1993 г.

Информация о наличии в семье автомобиля и его типе предоставляется органами Госавтоинспекции. Коэффициент "месячный расход электроэнергии" берется равным 0, если месячный расход электроэнергии по информации органов “Энергонадзора” превысил определенный порог. Коэффициент "семейное предприятие или предпринимательство" принимается равным 0 при наличии семейного частного предприятия или в том случае, если кто-либо из членов семьи занимается частным предпринимательством, и равным 1 — если нет. Информация о частном предпринимательстве предоставляется органами государственного регистра. Наконец, четвертый "фильтр" — "заключение территориального центра социальных служб или местных органов власти о социально-экономическом положении семьи".

В настоящее время установлен порядок, при котором оценка социально-экономического положения семьи возлагается на специально созданный Совет социальной защиты, в который входят 5 человек, работающих в различных социальных секторах органов местного самоуправления, и 5 человек из общественных организаций.

Отметим, что посредством этих "фильтров" у более чем 40 тыс. домохозяйств (или 7,7% от общего числа зарегистрированных домохозяйств) балл нуждаемости был "обнулен". Наиболее сложным является коэффициент, учитывающий "общий семейный доход".

В состав дохода включается заработная плата, а также оговоренные специальными постановлениями правительства денежные поступления от частного предпринимательства, научной и творческой деятельности, пенсии, стипендии и пособия по безработице. В сумму доходов домохозяйств, имеющих земельные владения, включается сумма, рассчитываемая исходя из налога и обязательных отчислений, которыми в соответствии с законом облагается данное землевладение. В сумму доходов домохозяйств, содержащих скотину, включается также сумма, рассчитываемая на основе количества условных единиц скотины и в соответствии со специальным постановлением правительства.

Исходя из утвержденного на семейные пособия государственного бюджета и численности претендентов исчисленный "проходной" балл для назначения семейного пособия был принят равным 36.01.

С июля 2000 г. данное пособие именуется семейным пособием по бедности. Предполагается, что благополучное домохозяйство не станет обращаться за пособием по бедности, произойдет частичная "самоаттестация" и тем самым адресность пособия в определенной мере может повыситься.

Государственная система семейных пособий в Армении оказалась, по сути, единственным государственным инструментом помощи семьям в условиях тяжелого экономического положения страны. На начало 2000 г. в системе были зарегистрированы свыше 55% семей, а расходы составили около 9% валового внутреннего продукта (ВВП). Благодаря разветвленной сети социальных служб система максимально приближена к "потребителю".

Однако, как и любая другая "живая" автоматизированная система, наряду с бесспорными достижениями и достоинствами она, на наш взгляд, имеет и ряд требующих решения проблем. Например, выбор факторов бедности и их "веса" подобран на основе экспертных оценок. Уязвимость такого подхода ("на глазок") очевидна: если при назначении семейного пособия учитываются сотые доли балла (набрав 36.01 баллов, семья получает право на пособие, а набрав 36.00, — нет), то насколько правомерно определять "вес", например, инвалида II категории именно в 45 баллов, а ребенка до 2 лет — именно в 35 баллов, а не, предположим, в 43.47 и 38.08 соответственно? Или насколько целесообразно использовать в качестве одного из факторов бедности доход домохозяйства, заведомо зная, что большая часть доходов населения имеет "теневое" происхождение? Исходя из логики системы, получается, что доход в виде пенсии по возрасту, который невозможно скрыть, всегда будет учитываться при назначении пособия, а доход, быть может и значительный, однако не поддающийся проверке, учитываться не будет.

2.5 Программа "Махалля" в Узбекистане

Узбекистан — преимущественно аграрная страна, которая является третьей по величине из республик бывшего СССР. В 1996 г. в Узбекистане проживали 23 млн. человек. В конце 80$х годов республика считалась одной из беднейших в Советском Союзе. Одной из примечательных особенностей Узбекистана является внедрение новаторских подходов при решении вопросов социальной поддержки. В конце 1994 г. здесь была внедрена новая схема социальной помощи, управление которой передавалось так называемым махалля — традиционным общественным объединениям досоветского периода, существовавшим в узбекской и таджикской истории на протяжении столетий. Эти местные объединения избирают председателя и совет старейшин, которые могут принимать решения, основываясь на своей информации о самых нуждающихся семьях в округе, и определять, в известных рамках, конечно, какая помощь полагается той или иной семье. В республике существует около 12 000 махалля. Каждая махалля объединяет от 150 до 1500 семей, в среднем — около 400.

Считается, что махалля призваны не только проявлять заботу о бедных слоях общества благодаря своей новой роли по управлению социальной поддержкой от имени государства, но и следить за тем, чтобы дети не остались без заботы, чтобы старикам была оказана помощь и т. п.

Источником практически всех средств, которыми распоряжаются узбекские махалля и которые предназначены для решения социальных вопросов, является главный республиканский (или центральный) бюджет. На протяжении года махалля распространяет социальную помощь среди семей в форме денежных сумм, предоставляемых (на возобновляемой основе) сроком на три месяца. Сумма материальной помощи составляет от 1,5 до 3 минимальных размеров оплаты труда.

Для получения социальной поддержки семьям необходимо либо самостоятельно обратиться в свою махалля, представив заявление в письменной форме, либо быть рекомендованными самим председателем махалля. После этого члены комитета, в состав которого входят "наиболее уважаемые граждане", советники председателя махалля, а также представители некоторых органов государственной власти (местных министерства труда, налоговой инспекции и министерства финансов), принимают решение о том, следует ли предоставить конкретной семье социальную поддержку. В том случае, если решение оказывается положительным, определяется, какая сумма должна быть предоставлена в виде помощи. Процедура включает посещение жилища претендента на получение помощи и составление отчета, в котором указываются состав семьи, занятость ее членов, доход и активы семьи, а также наличие частного земельного участка и его использование в сельскохозяйственных целях. С учетом рекомендаций комитета на следующем общем собрании махалля принимается решение. Основания для согласия или отказа в удовлетворении заявления на получение помощи вносятся в специальный реестр.

Правительственным органом, ответственным за реализацию схемы социальной поддержки, является министерство труда. Оно отвечает за разработку и предоставление комитетам махалля инструкций относительно того, каким образом следует выявлять семьи, нуждающиеся в помощи. Согласно этим инструкциям социальная поддержка должна предоставляться семьям, не имеющим возможности значительно увеличить доход, активизируя хозяйственную деятельность своих членов. Материальная поддержка предоставляется в основном большим семьям; семьям, состоящим из безработных; семьям, в которых основным кормильцем является инвалид с полной или частичной утратой трудоспособности; семьям, потерявшим кормильца, и пенсионерам, проживающим в одиночку.

В инструкциях содержится описание основных подходов к определению объема потребностей, при этом требуется, чтобы в отчете комитета содержалась следующая информация: состав семьи, доход, полученный в предыдущем месяце, оценка активов семьи, площадь сельскохозяйственного участка и оценка возможности получения доходов от этого участка. Оценка доходов, которые семьи могут получить на своих земельных участках, должна основываться на том способе использования частных земельных участков, который характерен для данной местности.

Схема с участием махалля принимает во внимание целый ряд аспектов, отражающих жизненный уровень, при этом благосостояние семьи оценивается с учетом вектора характеристик, а не только в результате измерения одного показателя в виде денежного дохода. В значительной степени децентрализованный и гибкий характер схемы основан на информации с местного уровня о материальном положении семьи. С одной стороны, такой подход вряд ли может использоваться при централизованной схеме, предполагающей контроль потребностей в помощи по единой жесткой формуле. С другой — уменьшается влияние проблемы асимметрии информации, которой оперируют органы, осуществляющие выдачу пособий, и информации, которая предоставляется семьями, что препятствует соблазну скрыть истинное материальное положение семей. Свобода при принятии решений, предоставленная махалля, в принципе позволяет учитывать предпочтения населения в реализации схемы оказания помощи в рамках каждого района. Таким образом, участие махалля, которые формально не являются государственными организациями, дает возможность сократить бюрократический аппарат, занятый в схеме социальной поддержки.

Распределение помощи с участием местных организаций позволяет также увеличить объем получаемой населением информации о действующей системе социальной поддержки. В результате помощь в большей степени предоставляется действительно нуждающимся и снижается количество необоснованных заявлений на получение помощи. Более того, председатель махалля может инициировать проведение оценки потребности в получении помощи даже при отсутствии заявления со стороны семьи.