Черныё дыры в российском законодательстве

В данном случае речь идет о порядке  использования земель сельскохозяйственного  назначения и других угодий; природоохранного, оздоровительного, рекреационного и  историко-культурного назначения; лесов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и др.

Приведенные выше законоположения  целесообразно привести в соответствие с Конституцией РФ, действующим градостроительным  и земельным федеральным законодательством  и включить их в проектируемый  Земельный кодекс.

П. 3 ст. 83 Проекта — “Понятие земель поселений” предусматривает возможность изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд под застройку. Неясно, почему эта норма включена в данную статью? В самой первой статье идет речь об изъятии земель, как будто она уже вся находится в собственности у физических и юридических лиц и предназначена под застройку и ее нужно выкупать соответствии с генеральными планами городов и иных поселений, правилами землепользования и застройки.. Другими словами разработчики, открывшие дорогу для продажи городских земель, четко видели “перспективу” своего творения. Чтобы построить федеральный объект, государству придется вначале выкупить земельный участок у собственника.

В то же время отсутствует норма  о том, что все земли в пределах черты поселений находятся в сфере управления администрации этих поселений, а не министерств и ведомств, в чьем подчинении находятся, например, предприятия промышленности, транспорта, расположенные на землях специального назначения.

Ст. 85 Проекта скопировала ст.40 Градостроительного кодекса (в нем перечисляются  виды территориальных зон). В Проекте  название: “Состав земель…” и сформулирована менее удачно, чем ст.71 ЗК РСФСР. Непонятно, почему из земель особо охраняемых территорий взяли только рекреационные земли. Нет земель общего пользования, земель, занятые лесами, а в городах – городскими лесами. Имеющиеся два пункта (производственная зона и рекреационная) не охватывают всех земель, указанных выше. Тем более, как следует из п. п. 10 и 12, такие “зоны могут выделяться”. Данная статья не содержит правил об ограничениях на использование территорий в ряде зон, перечисленных в Градостроительном кодексе РФ в ст. 37: зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон; зоны особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно – санитарной) охраны; санитарные, защитные и санитарно – защитные зоны; водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; зоны залегания полезных ископаемых; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия; зоны с экстремальными природно – климатическими условиями; иные зоны, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Законопроект содержит поверхностную  характеристику территориальных зон. Здесь не выявлены особенности правового режима земель каждой из них. Говоря о жилой зоне, необходимо закрепить целевое назначение данных земель и обеспечить надлежащую эксплуатацию данных объектов. С учетом этого и должны определяться размеры земельных участков. В зависимости от класса экологической опасности должна устанавливаться защитная зеленая зона. Особенность рекреационной зоны – запрещение любой деятельности, противоречащей целевому назначению этих земель, а всякое строительство (в том числе и соответствующее этому назначению) должно осуществляться по особому разрешению администрации поселения под контролем представительных органов и т.д.

В Проекте не нашел также отражения  правовой режим зон специального назначения, выделенных для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений. Неопределенным также оказался правовой режим зон военных объектов и иных зон режимных территорий.

Правовой режим земель спецназначения и особо охраняемых территорий

Неопределенным является правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания и иного  специального назначения. Возникает  немало вопросов относительно того, кто и в каком порядке признает землями промышленности и иного специального назначения земельные участки, расположенные за пределами черты поселений и используемые или предназначенные для осуществления специальных задач? Если авторы ставили своей задачей осуществление только кодификации, тогда необходимо либо дать отсылку к соответствующему действующему закону, либо урегулировать в самом Земельном Кодексе.

В п.2 ст. 87 установлено, что особенности  правового режима земель специального назначения учитываются при проведении территориального зонирования. Однако и здесь остается много неопределенностей: неясно, в частности, что необходимо учитывать, какие действия необходимо выполнить при проведения зонирования, чтобы “учесть” особенности правового режима? Никаких критериев или процедур законопроект по этому поводу не устанавливает. Между тем, без точных разъяснений на этот счет требование о проведении зонирования никакого значения для регулирования земельных отношений не имеет.

В п. 3 этой же статьи предусматривается, что “в составе земель промышленности… могут устанавливаться охранные… зоны с особыми условиями использования земель”. Неясно, однако, с чем связано использование сослагательного наклонения “могут”. Означает ли это, что могут и не устанавливаться? Если да, то при каких условиях могут, а при каких не могут? Кроме того, предусмотрено, что в границах таких зон “может быть введен” особый режим использования…, ограничивающий или запрещающий …” отдельные виды деятельности. Сослагательное наклонение опять же заставляет думать о двух альтернативах: может быть введен, а может быть и не введен. Не говоря уже о том, что в каждом случае предусматривается, что земли транспорта могут предоставляться для размещения искусственных внутренних водных путей, под которыми, вероятно, понимаются каналы. И в соответствии с водным законодательством искусственные водоемы (каналы, водохранилища) являются водными объектами, а соответственно дно и прилегающие берега землями водного фонда. Неясно в связи с этим, какие могут быть созданы условия для строительства водного транспорта и как должно осуществляться по правилам п.7 ст.90 Проекта резервирование земель для указанных целей?

П.3 ст.95 содержит противоречивые положения. С одной стороны, деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов… запрещается, а с другой- на “специально выделенных участках частичного хозяйственного использования”… все же допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность.

В ст.100 появляется новый вид земель особо охраняемых территорий – особо ценные земли. В содержащейся здесь перечень земель почему- то включаются животные, что вряд ли можно признать землями. В итоге, в таком основополагающим документе следует дать юридические определения, хотя бы по основным понятиям. Прежде всего, это касается понятия “земля” с тем, чтобы граждане знали, на что собственно распространяется их право, скажем в собственности при приобретении земельного участка.

Таких несогласованных положений  содержится большое множество. Проще написать новый текст, чем исправлять обилие непродуманных, легкомысленно сформулированных положений чрезвычайно важного фундаментального закона. Принятие Земельного кодекса в таком виде опять на многие годы оставит российское общество в условиях правового хаоса, без защиты закона.

Правовой режим земель лесного и водного фонда 

Вызывает принципиальное возражение закрепленное в Проекте ЗК РФ определение  земель лесного фонда, содержащееся в ст. 101. За основу его взяты положения  статей 7-8 ЗК РФ, отражавшие ведомственные интерес бывшей Федеральной службы лесного хозяйства России. Основная цель, которая преследовалась при этом – узаконить “подведомственность” земель лесного фонда названной службе, а отнюдь не интересы охраны лесных земель покрытых лесом, предназначенных для его восстановления и нелесных земель, предназначенных для ведения лесного хозяйства. Напрашивается вопрос, а разве на землях (лесных и нелесных), переданных в ведение Министерства обороны (4,8 млн. га) функционирующими там военлесхозами не ведется лесное хозяйство? У кого может вызвать сомнение, что в лесах, расположенных в границах черты поселений городов, поселков, также ведется лесное хозяйство, причем на более высоком лесотехническом уровне. Стало быть, не цели (ведение лесного хозяйства) должны определять понятие земель лесного фонда, а их принадлежность (с точки зрения управления).

Поэтому вместо слов о том, что они  предназначены для нужд лесного  хозяйства, нужно указать “обслуживавшие нужды лесного хозяйства и  находящиеся в ведении специально уполномоченных органов управления лесным хозяйством”.

Что касается положений, касающихся вопросов перевода земель лесного фонда в  земли других категорий и их изъятия  из земель лесного фонда (п.3-4 ст.101 Проекта  Земельного кодекса РФ), то надо признать, что они не соответствуют положениям ст. 63 Лесного кодекса РФ и Постановлению Правительства РФ “О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда” от 19 сентября 1997 года № 1200, дополняющим положения ст.63 Лесного кодекса РФ.

Так, согласно п.4 ст.101 Проекта ЗК РФ, перевод земель лесного фонда  в земли других категорий осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Проекта ЗК РФ, который определяет, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством Российской Федерации.

Перевод лесных земель в нелесные осуществляется в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, когда эти земли остаются землями лесного фонда; и в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, т.е. в земли иных категорий.

Статья 63 Лесного кодекса предусматривает порядок перевода лесных земель в нелесные земли, для использования их в целях не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. Данный перевод и изъятие осуществляются:

в лесах первой группы – Правительством Российской Федерации по представлению  органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством;

в лесах второй и третьей групп  – органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.

Вышеуказанное несоответствие земельного и лесного  законодательства может привести к  возможности выбора наиболее выгодного варианта для стороны заинтересованной и нежелательным последствиям при применении его на практике. Такая альтернатива затрудняет принятие правильного решения при разрешении споров по данным вопросам в судебном порядке.

Примером, показывающим сложность рассмотрения споров по делам, связанным с переводом лесных земель в нелесные, может послужить гражданское дело, неоднократно рассматривавшееся Верховным Судом РФ, по заявлениям Злотниковой Т.В., Лебедева К.Е., Смолянко И.В. и других граждан о признании недействительными ряда распоряжений Правительства РФ о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы.

Вызывает  замечание и содержательная сущность определения понятия “земли водного  фонда”, данная в ст. 102 Проекта. Абсолютно необъяснимо, по каким причинам из содержания данного понятия выпали такие составные (весьма значимые по охвату территории) земли, каковыми являются “водоохранные зоны” и “прибрежные защитные полосы”, которые играют определяющую роль в деле обеспечения охраны вод от загрязнения, засорения и истощения. В состав какой категории тогда входят эти земельные территории, от состояния которых зависит охрана водных объектов?

О так называемой Специальной части  Проекта ЗК РФ

Представляется  целесообразным изменить наименование части третьей Проекта Земельного кодекса РФ “Специальная часть”. Данный термин давно известен в теории земельного права, им, как правило, обозначается зарубежное земельное законодательство. Дублировать или изменять значение этого термина нет каких-либо оснований. В этой связи представляется целесообразным назвать эту часть ЗК РФ аналогично тому, как это сделано в Лесном и Водном кодексах Российской Федерации, — “Заключительная часть”.

Общая оценка Проекта Земельного кодекса  Российской Федерации

Оценивая  отрицательно в целом Проект Земельного кодекса Российской Федерации, разработанный  группой юристов Московского  государственного университета с участием специалистов Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Росземкадастра и направленный Правительством Российской Федерации 25 апреля 2001г. в Государственную Думу Российской Федерации Федерального Собрания, кафедра аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии приходит к выводу о том, что данный законопроект подлежит отклонению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации ввиду его противоречий многим положениям Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, особенно по вопросам частной собственности на землю, поземельных прав и свобод человека и гражданина, защиты форм земельной собственности, свободы земельного оборота, разграничения федеральной, региональной и муниципальной земельной собственности, отграничения прав сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян на землю.

Сноски

1. Заключение на Проект Земельного кодекса Российской Федерации, направленный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации 25 апреля 2001 г.
2. Парламентская газета. 2001. 4 апреля.
3. Федеральное Собрание –парламент Российской Федерации. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 193 ( 335). Часть 11. 16 июля 1998 г. издание Государственной Думы. С. 5-6.
4. СЗ РФ. 1997.№ 39. Ст. 4538.