Черныё дыры в российском законодательстве

Например, в подпункте 7 делается отсылка  к пункту 4 ст.252 ГК РФ, определяющей несоразмерность имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности, и его долю в праве собственности, выплату участнику долевой собственности остальным собственникам компенсации вместо выдела его доли в натуре.

Для прекращения права собственности  на земельные участки при отчуждении его собственником, делаются отсылки  в ст. 235 ГК РФ на нормы ст. 293 ГК РФ, регулирующей прекращение права  собственности на бесхозяйственно  содержимое жилое помещение (использование его не по назначению, систематическое нарушение прав и интересов соседей, бесхозяйственное обращение с жильем, разрушение жилья), которые не приемлемы для прекращения прав на землю.

Вопрос о принудительном прекращении  права собственности на земельный участок при отчуждении собственником принадлежащему ему на праве собственности земельного участка другим лицам и отказе собственника от права собственности на земельный участок должен быть исчерпывающим образом урегулирован Земельным кодексом РФ без отсылки к Гражданскому кодексу РФ.

Кафедра полагает, что для изъятия  земельного участка, используемого  с нарушением законодательства, применение ст. 295 ГК РФ недостаточно, так как  она не охватывает полностью все  случаи земельных правонарушений, за совершение которых возможно принудительное изъятие земельного участка. Из ст. ст. 45 и 46 (п.3 ч.2) необходимо слово “умышленно” исключить, так как в случае загрязнения и отравления земли ее надлежит изымать и при неосторожной вине.

Ст. 285 ГК РФ, к которой содержится отсылка в подпунктах 1 и 2 п.2 ст.45 Проекта, устанавливает два основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Речь идет о земельных правонарушениях, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению и использованием земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. В ст.285 ГК РФ данное земельное правонарушение квалифицируется как нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.

Аналогичные отсылки содержатся и  в п.4 ст. 45 Проекта, который предусматривает  применение санкций к землепользователю  и землевладельцу при совершении ими правонарушений, связанных с не использованием ими земельных участков для сельскохозяйственного производства либо для жилищного строительства по целевому назначению. Поддерживая в целом применение подобного рода санкций за совершенные правонарушения, кафедра считает, однако, что Земельный кодекс должен учитывать повышенную общественную опасность земельных правонарушений, когда сельскохозяйственные земли не используются по основному назначению сельскохозяйственными коммерческими организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

Применительно к этим землям должно быть восстановлено правило, закрепленное ранее в ст.39 ЗК РСФСР 1991 года и  утратившее силу с 23 декабря 1993 года, но сохранившее юридическую силу до настоящего времени по Закону РСФСР “О крестьянских (фермерских) хозяйствах”. Это означает, что землепользователь и землевладелец должен приступить к использованию сельскохозяйственных земель в течение одного года с момента предоставления им земельного участка, за исключением стихийных бедствий и иных форс- мажорных обстоятельств. В данном случае необходимы особые санкции: они должны быть установлены Земельным кодексом в отношении тех лиц, кто совершает соответствующее земельное правонарушение.

Проект ЗК не регулирует порядка прекращения права собственности на землю в порядке применения специальной земельной ответственности. Данный порядок должен быть закреплен в ЗК исчерпывающим образом, тем более, что этот вопрос по своей природе не является гражданско-правовым и ГК урегулирован недостаточно. ГК предусматривает прекращение права собственности без предварительного привлечения к административной ответственности, а Проект для не собственников предусматривает применение такого же порядка. Получается, что с этих позиций права собственников защищены хуже, чем права землевладельцев и землепользователей. Глава 17 ГК РФ содержит отсылки к земельному законодательству. Однако Проект ЗК оставляет без решения эти вопросы.

Кафедра считает также не применимыми  для регулирования прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком нормы ст.53 Проекта, в которой делается отсылка к ст.225 ГКРФ, устанавливающей режим бесхозяйной вещи. Относительно земли: нет и не может быть правового режима бесхозяйной земли, подобно бесхозяйному имуществу, право собственности на которое определяется судом (ст.225 ГК РФ). Если земельный участок оказался вне чьей-либо собственности, то он автоматически (без решения суда) презюмируется принадлежащим на праве собственности государству. В данном случае эта позиция должна быть мотивирована ссылками на п.2 ст.214 ГК РФ: “Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью”.

В п.2 ст.53 Проекта следует исключить  отсылку к ГК РФ, допускающему нахождение в течение одного года отказного  земельного участка на учете, предоставив  право органу местного самоуправления присваивать земельный участок незамедлительно: при письменном отказе- во внесудебном порядке, при ином отказе – в судебном.

П.1 ст.47 Проекта смешивает различные  основания прекращения права  безвозмездного срочного пользования  земельным участком по решению лица, предоставившего земельный участок либо по соглашению сторон. Юридическую конструкцию в данной норме необходимо сформулировать следующим образом: “Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по соглашению сторон , а также по решению стороны: 1) по истечении срока…”, далее по тексту.

П.3 ч.1 ст. 49 Проекта по смыслу не связан с ч. 1 ст.49. Он предусматривает изъятие  земельной собственности субъектов  РФ или муниципальной собственности  в случаях, предусмотренных законами РФ, что повлечет невозможность изъятия их земли для государственных нужд. Необходимо п.3 ст.49 сформулировать: “с иными обстоятельствами, предусмотренными федеральными законами, либо законами субъектов РФ”.

Проект ЗК РФ подразумевает под  реквизицией временное изъятие  земельного участка (п.1 ст.51), что является смешением понятий реквизиции и временного занятия земельного участка. Такая трактовка понятия реквизиции в Проекте ЗК не согласуется с понятием реквизиции, содержащемся в гражданском законодательстве. Согласно ст.ст. 235 и 242 ГК РФ реквизиция должна прекращать право собственности, а временное изъятие его не прекращает; кроме того, компенсация при реквизиции выплачивается не за пользование имуществом, а за само имущество. Возможность возврата имущества после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств не опровергает значения реквизиции как право прекращающего факта, поскольку возврат имущества носит необязательный характер и при наличии определенных условий в нем может быть отказано.

Следует заключить, что из п.1 ст.51 Проекта слово “временно” необходимо исключить, поскольку понимание реквизиции как временного изъятия земли противоречит ее смыслу, ГК РФ, КоАП РСФСР, т.к. временное изъятие не прекращает права земельной собственности. В п. 6 ст.51 Проекта должна быть включена норма, предоставляющая собственнику право оспаривать решение о реквизиции или временном занятии земельного участка, так как ни при каких условиях закон не может ограничить право на судебное обжалование, не продиктованное конституционно значимыми целями (ст.55 Конституции РФ).

В ст.54 Проекта, регулирующей условия  и порядок принудительного лишения  прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду  ненадлежащего использования земельного участка, административный порядок  изъятия участка следует заменить на судебный, за исключением случаев письменного согласия землевладельцев. Статья необоснованно допускает решение вопроса о принудительном прекращении земельных прав в отсутствие заинтересованных лиц.

О плате за землю и  оценке земли 

Особого внимания заслуживает Глава 10 “Плата за землю и оценка земли” Проекта ЗК РФ, в которой должны были бы быть заложены основы платности использования земельных участков в новых экономических условиях, способствующие эффективному налогообложению и увеличению доходов в бюджеты различных уровней. Однако анализ Главы 10 свидетельствует о том, что цели, ради которых подготовлен Проект ЗК РФ, в этой части регулирования земельных отношений, не достигнуты.

Название главы содержит два  разные экономические и правовые понятия (хотя и имеющие между собой определенную связь) и соответственно ему содержание главы состоит из двух статей: ст.65 “Платность использования земли” и ст. 66 “Оценка земли”. Но платность использования земли предполагает урегулирование в нормах Проекта ЗК РФ форм платы за использование земельных участков, а также виды прав, на которых используются земельные участки и от которых зависит взимание различных форм платы за землю. Тогда как оценка земли — это один из основных элементов государственного земельного кадастра, являющегося инструментом государственного управления земельными ресурсами.

Проект ЗК РФ ограничивает формы  платы за землю, провозглашая лишь земельный  налог и арендную плату. Такой  подход не отвечает современным реалиям  создания системы экономического регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами и ведет к многочисленным негативными последствиям, главным из которых является значительные потери доходной части бюджета.

Экономическая наука, основываясь  на национальном 10-летнем опыте проведения земельной реформы и международном опыте, разработала и предлагает современную систему платежей за землю, гарантируя от их введения повышение социальной ориентации платы за землю и унифицирование земельных платежей. В настоящее время доминирующим в экономической науке является мнение о том, система платежей за землю должна включать следующие составные части: блок постоянно действующего налогообложения за право пользования землей (земельный налог для собственников и пользователей землей; арендная плата для арендаторов земель государственной и муниципальной собственности); блок единовременных платежей (плата за приобретение прав на земельную собственность; плата за изменение целевого назначения земель; страховые сборы при страховании прав собственности и аренды земли; компенсационные выплаты на восстановление нарушенных земель, прежде всего сельскохозяйственных); блок сборов при сделках с земельными участками (платежи с доходов при купле-продаже земельных участков, при оформлении наследования, дарения, обмена и при других сделках; возвратные залоговые платежи); блок платежей за пользование земельной информацией и за землеустроительные услуги (сборы за пользование графической и статистической кадастровой информацией, платежи за землеустроительные услуги при сделках и операциях с землей); блок платежей по штрафным санкциям при нарушениях в сфере пользования земельными участками.

Проект ЗК РФ, регулирующий основные экономические отношения в России – земельные, обязан был учесть новейшие достижения экономической науки и практики в данной области и предложить новую систему платежей за землю в виде земельного налога, арендной платы, иных платежей и сборов. Новое же, вопреки ожиданиям, не появилось. Зато ликвидирована одна из “старых” форм платы за землю — нормативная цена земли, действующая в настоящее время для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, по наследству, дарении и других целей. Нормативная цена земли как показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости, была особенно востребована при сделках с земельными участками на протяжении всего периода проведения земельной реформы. Практика выявила как положительные, так и отрицательные ее стороны. Данный механизм нуждался в совершенствовании, но не в ликвидации. Если же исключили данный показатель, то должны были прописать в Проекте ЗК РФ новые показатели, влияющие на государственную стоимостную оценку земель.

Известно, что формы платы за землю определяются на базе государственной  стоимостной оценки земли, экономической  основой которой является рентный  доход. Главное здесь – оценить  природные свойства земли. На основе показателей государственной стоимостной оценки земель разрабатывается единая российская шкала максимальных ставок земельных платежей, которая утверждается федеральным законом.

Проект ЗК РФ вводит новые понятия  “кадастровая стоимость земли”, “кадастровая стоимость земельных участков” и “кадастровая оценка земли” (п. 5ст.65, п.п.2 и З ст.66), не давая их определений и не делая отсылки к конкретному нормативному правовому акту, в котором данные понятия будут определены. Действующее земельное законодательство РФ не содержит определений перечисленных выше понятий. Более того, разработчикам Проекта ЗК РФ должно было быть известно, что эти понятия были исключены из Проекта Федерального закона “О государственном земельном кадастре” при его рассмотрении в Государственной Думе.

При этом Проект ЗК РФ предусматривает, что кадастровая стоимость земельного участка зависит от рыночной стоимости земельного участка, а не от природных свойств земли. В нем не содержится и четких положений о рыночной и кадастровой стоимости земельного участка при его продаже. Только “для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли”. Иные же случаи, для которых устанавливается кадастровая стоимость земли, должны быть предусмотрены ЗК РФ или федеральными законами. Где же они? Пока их нет в данной главе Проекта ЗК РФ. Тем самым создается основа для коррупции. Чиновничьему аппарату в ряде случаев будет не сложно проводить в жизнь узкие — групповые или ведомственные — интересы. То, о чем говорилось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: “Не будет ни революций, ни контрреволюций” в отношении нормативно-правовой базы, сбывается на примере Проекта ЗК РФ. Правовая почва для сговора о продаже земли подготовлена.

Опыт многих государств свидетельствует  о том, что продажа земельных участков по ценам, значительно более низким по сравнению со среднерыночными, может привести к открытию против продавца специальной процедуры расследования и привлечению к ответственности (США, Япония, Канада и др.). В России же “получится как всегда”: приватизация земель будет проводиться по — “чубайсовски”, то есть скупить земельные участки за копейки, заплатив государству мизерный процент налога с продаж, а затем продавать земельные участки за огромные деньги. Последствия для общества и государства могут быть еще более печальными, чем от приватизации государственных и муниципальных предприятий.