Черныё дыры в российском законодательстве

О земельном кодексе 

Быстров Г.Е.

Оглавление журнала

• Часть 1
• Часть 2
• Часть 3

1. ОЦЕНКА ПРОЕКТА ЗЕМЕЛЬНОГО  КОДЕКСА 

Мотивы принятия нового Земельного кодекса (ЗК)

Земельный кодекс крайне необходим  для того, чтобы привести земельное  законодательство “ в соответствии с новыми социально-экономическими условиями, складывающимися в Российской Федерации”, для “ более успешного решения задач в сфере земельных правоотношений и создания предпосылок для обеспечения экономического роста”.

Поскольку устаревшее “ осколочное “, пробельное, противоречивое, нестабильное земельное законодательство 90-х годов осложняет процесс правоприменения и тормозит рыночный оборот земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, снижает эффективность налогообложения и уменьшает налоговые сборы, крайне неотложно коренное обновление земельных отношений, требующее существенного повышения всесторонней социальной эффективности и рациональности использования и охраны земельных ресурсов страны, так и максимальной активизации человеческого фактора в этом направлении.

Конечно, издание такого закона может  иметь только кодификационную задачу (именно так понимают этот вопрос разработчики Проекта), но не обязательно только кодификационную. Такой узкий односторонний  подход к решению этой проблемы не согласуется с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором особо обращается внимание на то, что “настало время решения вопроса о земле. Государство не должно мешать развитию земельных отношений там, где они уже закреплены местным законодательством. Понятно, что земли несельскохозяйственного использования не подлежат ограничению гражданского оборота. Для закрепления этой нормы необходимо принять соответствующий федеральный закон”.

На рубеже тысячелетий, независимо от того, какие бы текущие задачи не решала законодательная и исполнительная власть, крайне необходимо создать отраслевой правовой механизм реализации конституционных положений о многообразии форм собственности и равной правовой защите частной, государственной и муниципальной форм собственности. Для Российской Федерации таким основополагающим Федеральным законом, регулирующим условия и порядок использования земли, должен быть Земельный кодекс Российской Федерации, призванный выполнять роль своеобразного “ билля о правах” на землю крестьян, предпринимателей, горожан, всех граждан, заинтересованных в успехе реформирования земельных отношений.

Общая оценка Проекта  ЗК РФ с позиции Конституции РФ и ГК РФ

В Кодексе в нынешней редакции отсутствует  государственная стратегия по земельному вопросу, не решена главная проблема о том, должен ли быть Кодекс рамочным законом, закрепляющим лишь основные положения федеральной политики в области регулирования и развития земельных отношений, которые должны развиваться в других федеральных законах и законах субъектов РФ, или Кодекс должен быть актом прямого действия, дающим ответы на все вопросы владения, пользования и распоряжения землей. Представленный Правительством РФ в Государственную Думу РФ Проект Кодекса является мертворожденным рамочным законом с нулевой эффективностью, так как он не дает всестороннего нормативного регулирования условий и порядка пользования землей ( часть третья ст. 36 Конституции РФ) в условиях начавшейся 10 лет назад, но далекой еще от завершения земельной реформы, составляющей органическую часть общего перехода страны к социально ориентированной рыночной экономике. Коренным пороком этого Проекта является то, что он содержит общие, ни к чему не обязывающие фразы и отсылки к будущим законам и гражданскому законодательству, часто не приспособленному к решению сложных задач, связанных с завершением земельной реформы и повышением эффективного и экологически безопасного использования приватизированных и арендованных земель. Эта неопределенность вызвана, по всей вероятности, и незнанием авторами способов разрешения многих возникающих земельных проблем и отсутствием у них достаточного времени на их проработку. Такой способ вбрасывания законопроекта часто применяется с расчетом на то, что другие специалисты доведут Проект документа до приемлемого профессионального уровня, что, видимо, и произойдет.

В Проекте есть ст.1, определяющая основные принципы земельного законодательства, например, учет значения земли как  основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли (почв) как компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритет охраны жизни и здоровья человека, единство судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов и др. В последнее время такой прием часто применяется в законодательной практике, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию правового решения проблемы. Однако ни принципы, ни государственная земельная политика не может заменить правил поведения собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, обладателей сервитута на земельный участок, да на это она и не рассчитана, поскольку обращена к государственным органам.

Но дело не только в том, что в  Проекте такие четкие определения Конституции РФ ( часть вторая ст. 9, часть вторая ст. 36) и ГК РФ ( п. 3 ст. 209, п. 3 ст. 129, п. 1 ст. 260) о том, что: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц; земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, затуманиваются какими то надуманными непонятными принципами, не имеющими никакого практического значения для достижения главной цели земельной реформы- создания экономически эффективного и экологически безопасного использования земли.

Главный недостаток представленного  Правительством РФ в Государственную  Думу РФ Проекта состоит в том, что он изобилует бланкетными нормами, содержащими отсылки к крупным законодательным актам, принятие которых потребуется после издания и введения в действие Земельного кодекса РФ. Это законы, регулирующие традиционное природопользование коренных малочисленных народов; ограничения оборота земель и оборот земель сельскохозяйственного назначения; охрану земель, занятых оленьими пастбищами; разграничение государственной собственности на землю; порядок предоставления земельных участков для строительства объекта; приобретение прав на земельные участки, находящихся в государственной и муниципальной собственности; ограничения прав на землю; использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий; использование фонда перераспределения земель; организацию и порядок проведения землеустройства.

Многие статьи Земельного Кодекса  вообще плохо прописаны, порой лишь обозначены с некачественным содержанием  в надежде, что специальный закон, на который есть ссылка в Кодексе, выправит содержание. Большое заблуждение — разработчик специального закона будет ограничен в своих возможностях некачественными статьями Земельного Кодекса. Примером этого является статья “Землеустройство”, в которой не нашли отражения такие задачи как консолидация земельных участков; землеустройство в связи масштабными Проектами строительства и необходимостью перераспределения земель; землеустройство, обеспечивающее охрану земель с выводом земель из оборота; землеустройство, связанное с упорядочением земельных участков, обеспечивающее доступ к земельному участку (150 тысяч сельских поселений ) и укрупнением земельных участков для осуществления строительства (в поселениях ) и т.д. В статье 73 в отличие от названия вообще не прописана никакая организация и никакой порядок проведения землеустройства. Целесообразнее исключить все эти записи из Земельного Кодекса и не сковывать этими формальными записями, не имеющими реального практического значения, возможности разработчиков специального Закона “О землеустройстве”, сохранив только ссылку на специальный Закон или записав только основные положения.

В последнее время в законотворческой практике не только общие определения, принципы, но и бланкетные нормы, отсылающие к будущим несуществующим законам, часто применяются для того, чтобы  выдать желаемое за действительное и создать иллюзию решения правовой проблемы. Об этом откровенно говорил Председатель Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы РФ А. А. Чернышев 16 июля 1998 г при обсуждении поправки, внесенной в проект ЗК РФ Президентом РФ и согласованной с Комитетом по аграрным вопросам Государственной Думы РФ, о том, что оборот сельскохозяйственных земель должен быть ограничен и регулироваться специальным федеральным законом. Мотивируя свою позицию по данному вопросу, А. А. Чернышев пояснил, что Комитет по аграрным вопросам руководствовался тем, что того закона, который в Проекте Кодекса “ обозначен, нет в помине, пока он где-то умах готовится как предложение, мы должны его ( т. е. Земельный кодекс- Г. Е. Быстров) принимать. Какой закон мы с Вами примем- это будет зависеть от нас, от депутатов”. “ Я хочу вам привести пример в обоснование того, почему мы пошли на это. Когда нами Государственной думой, принят был Гражданский Кодекс, там было написано, что вопросы залога земель сельскохозяйственного назначения регулируются законом “ Об ипотеке”. Закон “ Об ипотеке” мы готовили три года. В этом году мы приняли его, Президент отклонил, но мы преодолели вето, Совет Федерации подтвердил, и сейчас этот закон находится у Президента. Там написано: залог земель сельскохозяйственного назначения этим законом не регулируется, то есть этого залога нет. Я этот пример привел вам для того, чтобы вы правильно поняли решение комитета, почему мы согласились вот на эту запись: регулируется законом”.

Соотношение Земельного кодекса Российской Федерации с Федеральным законом “ О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения” и другими актами земельного законодательства

Земельное законодательство не ограничивается рамками Кодекса, оно неизбежно  включает в себя ряд крупных законов, развивающих принципы и нормы ЗК РФ. К числу таких важнейших законов относится Федеральный закон “ О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения”. Однако в представленном Правительством РФ Проекте Кодекса отсутствуют гарантии того, что с принятием такого специального федерального закона будет обеспечена высшая юридическая сила Земельного кодекса, в котором остаются нерешенными главные вопросы об общих требованиях, предъявляемых кодексом к сделкам с земельными участками, отсутствует механизм защиты сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств от необоснованных ограничений государственными и муниципальными органами конституционного права собственников сельскохозяйственных земель по распоряжению земельными участками.

Нет также гарантий того, что в  ближайшее или отдаленное время  будет действительно принят базовый  специальный закон, регулирующий оборот земель сельскохозяйственного назначения. Известна многострадальная судьба основополагающего закона по развитию земельных отношений- Земельного Кодекса, восьмилетние дискуссии вокруг которого из-за политизации земельного вопроса в условиях нестабильной экономической обстановки в сельском хозяйстве не позволяют в должной мере осуществить эффективное использование земель, снижают реальные гарантии прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских ( фермерских хозяйств, препятствует формированию конкурентоспособного эффективного агропромышленного производства. Не принимаются длительное время запланированные Государственной Думой РФ и Правительством РФ важнейшие законы “ О государственном землеустройстве”, “ О государственных и муниципальных землях”, “ О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель”, “ О землях городов и иных поселений”, “ О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность”.

Единое земельное право России в случае принятия Проекта Кодекса  в редакции, представленной Правительством РФ, останется не кодифицированным, не скоординированным, распыленным между множеством плохо согласованных и даже противоречивых законов потому, что регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения специальным федеральным законом не ставится в зависимость от содержания Кодекса, в котором отсутствует понятие оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения, понятие правомочий по владению, пользованию и распоряжению землей, хотя и закрепленных в наиболее общей форме в п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ, но отнюдь не являющимися чисто цивилистическими.

В ходе работы над Проектом Кодекса  по вопросам регулирования оборота  земель сельскохозяйственного назначения важно обратить внимание на то, что в соответствующей Главе 17 “ Право собственности и другие вещные права на землю” (ст. ст. 260-287) и в Главе 34 “ Аренда” (ст. 607) ГК РФ, в которой в качестве объектов аренды выделены земельные участки и другие обособленные природные объекты, различается объекты земельных прав (земельные участки), изъятые из гражданского оборота и ограниченные в обороте. Такое же разграничение проводится в Федеральном законе “ Об ипотеке”, включившем сельскохозяйственные угодья сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, полевые земельные участки личных подсобных хозяйств в перечень объектов имущества, не подлежащих залогу, что вовсе не равнозначно тому, что такой земельный участок вовсе не может быть объектом какого бы то ни было гражданского и земельного права. Принципиально такое изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения из гражданского оборота означает, что этот земельный участок не может быть объектом таких сделок, в результате которых возможен переход имущества от одного лица к другому. Сельскохозяйственные земли не могут быть непосредственно отчуждаемы и закладываемы, так как в результате залога допускается возможность отчуждения с публичных торгов. Земля не может быть продаваема, дарима и т. д.

Таково традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленное в советском российском законодательстве и воспроизведенное во всех Думских вариантах ЗК РФ 1994-2000 гг., которые оставляли без решения главную проблему Кодекса и фактически запрещали хозяйственный оборот сельскохозяйственных земель. Поскольку такое традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения не позволяет реализовать нормы части второй ст. 36 Конституции РФ, предоставившей всем собственникам земельных участков, в том числе и частным лицам, право свободно осуществлять все не запрещенные законом сделки с земельными участками, эти соображения побуждают предложить иное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения, соответствующее задаче коренной реформы земельных отношений, формирования новой социально-экономической структуры сельского и всего народного хозяйства, укреплению всех поземельных прав и свобод человека и гражданина, всестороннему укреплению России, как социального, правового и демократического государства.

О нелегальном криминальном обороте земель сельскохозяйственного  назначения и защитных механизмах, обеспечивающих экономически эффективное  и экологически безопасное использование  земли 

При разработке ограниченного понимания  оборота земель сельскохозяйственного назначения принимается во внимание и то, что длительное время в России существует нелегальный криминальный оборот земли, не регулируемый ни государством, ни муниципальными органами. Условия для криминализации земельного рынка возникли уже тогда, когда был принят Союзный закон о кооперации. Сельскохозяйственные предприятия, имея много излишней земли и не имея достаточных средств для ее обработки, кредитов и вообще финансовой поддержки государства, вынуждены были пускать земли в оборот. Сложилась устойчивая тенденция: государство, прекращая финансирование колхозов и совхозов, вынуждало их скрытно продавать земли, закрепленные за ними на праве бессрочного пользования. Любой коммерсант или коммерческая организация, заинтересованные в том, чтобы иметь жилье или вести промышленное, социальное строительство, стремились обладать землей.

Всем известно, что при наличии  существенных ограничений на использование  сельскохозяйственных земель не по назначению, прописанных в указах Президента РФ, но не в законе (Глава 17 ГК РФ, устанавливавшая такого рода ограничения прав собственника, не применялась) в последние пять-десять лет было очень много сельскохозяйственных земель распродано и на них были построены либо жилые дома, либо коттеджи, либо еще что-то. Однако ст. 284 ГК РФ, относящаяся к главе 17, на применение которой был наложен мораторий, об изъятии земельного участка, используемого не по назначению, и п. 4 ст. 39 ЗК РСФСР 1991 г. о прекращении прав на землю в случае использования земли не по целевому назначению, утратившая силу с 24 декабря 1993 г., не применялись. В законодательстве отсутствовали таким образом, ограничители, предупреждающие расхищение и разбазаривание земель сельскохозяйственного назначения.

Правительству РФ и органам исполнительной власти не удалось преодолеть негативные тенденции, связанные с выводом большого количества ценных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства при их отчуждении для несельскохозяйственных целей. Известно, например, за последние 30 лет из земель сельскохозяйственного назначения выбыл каждый седьмой гектар сельскохозяйственных угодий и девятый гектар пашни. Есть и другие негативные тенденции, связанные с усиленным снижением качества продуктивных земель. Сегодня, как и десять лет назад, продолжает расти количество сельскохозяйственных земель, вышедших из сельскохозяйственного оборота (ежегодно не обрабатывается до 15 млн. га пашни; в 1999 г. в отдельных областях доля вовлеченной в сельскохозяйственный оборот пашни составляла 50-60%.), заросших бурьяном и необрабатываемых массивов черноземов, заброшенных орошаемых и осушенных земель, увеличивается площадь засоленных, заболоченных и закустаренных земель, катастрофически ухудшается качественное состояние земельного фонда.

Сегодня все мы являемся свидетелями, как в той же Московской области, криминализация рынка сельскохозяйственных земель приняла катастрофические размеры. При этом муниципальный бюджет ни чего не получает. И это тогда, когда сельское население по существу деградировало, когда 65 регионов страны стали де популяционными, в которых смертность устойчиво превышает рождаемость. Вместо того чтобы формировать через законный оборот земли крепкий муниципальный бюджет, строить жилые дома, развивать инфраструктуру, в Государственной Думе РФ вот уже седьмой год идет спор, можно ли на законных основаниях продавать земли сельскохозяйственного назначения.

Для того чтобы подчинить нормы  специального федерального закона, устанавливающего особенности совершения гражданско-правовых сделок и пределы включения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, положениям Общей части Земельного кодекса, необходимо в соответствии с требованиями части второй ст. 9 и части второй ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 1 ст. 260 ГК РФ изменить редакцию п. 7 ст. 25 Проекта Кодекса и закрепить положение о том, что земли сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств могут переходить от одного лица к другому в соответствии с настоящим Кодексом и Федеральным законом “ О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения”. По общему, установленному в Земельном кодексе положению, земельные участки, предоставленные для сельскохозяйственного производства и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, могут быть объектом ограниченного земельного оборота лишь в тех пределах, которые указаны в настоящем Кодексе и Федеральном законе “ О государственном регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения”. Проектируемый закон должен быть законом публично-правового характера, так как именно государство проводит земельную реформу и только оно в состоянии обеспечить формирование и развитие цивилизованного, регулируемого и контролируемого государством рынка земель сельскохозяйственного назначения.

Значение нового Земельного кодекса  состоит прежде всего в том, что  он на основе конституционной теории социальных функций земельной собственности  и публично-правового регулирования  многочисленных сторон земельных отношений, связанных с использованием и охраны земли как основы и жизни деятельности народов Российской Федерации, должен установить первичный правовой режим ограничений оборота земель сельскохозяйственного назначения. В Кодексе могут быть, например, установлены ограничения для совершения гражданско-правовых сделок с указанными землями, связанные с тем, что земельный оборот может осуществляться в пределах, которые определяются целевым назначением и особым режимом пользования земельными участками (санитарно-защитные, водо-охранные и другие охранные зоны). Для того, чтобы исключить допуск к землям сельскохозяйственного назначения лиц, не связанных профессионально с сельскохозяйственной деятельностью, может быть ограничен круг субъектов, участвующих в земельном обороте. Может быть введено, например, правило, согласно которому собственники земельных участков вправе отчуждать их для использования в сельскохозяйственном производстве только сельскохозяйственным коммерческим организациям, гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство и личное подсобное хозяйство, а также занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве, либо гражданам Российской федерации, имеющим право на организацию крестьянского (фермерского) хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства и занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве.

На основе ограниченного понимания  оборота сельскохозяйственных земель должен быть обеспечен перевод криминального  нелегального рынка земли в цивилизованное русло по такому направлению, в рамках которого в полной мере должны быть удовлетворены как интересы собственника, в том числе и в области аграрного предпринимательства, так и интересы общества и государства. При этом должны быть сформированы рыночные механизмы перераспределения земель с тем, чтобы каждый землевладелец использовал закрепленные за сельскохозяйственными предпринимателями земли рационально и эффективно. Наконец, и это также очень важно, на основе такого легального понятия оборота земель сельскохозяйственного назначения должна осуществляться целенаправленная государственная земельная политика обоснованного земельного налога. Пока же она не выполняет сейчас, как будет показано ниже при анализе норм, содержащихся в Главе 10 Проекта “ Плата за землю и оценка земли”, ни одной из положенных функций в регулировании бюджетных поступлений, социальной стратификации общества, стимулировании притока инвестиций в сельское хозяйство.