Черныё дыры в российском законодательстве

Проект не отвергает положения  части первой ст. 9 Конституции РФ о том, что земля является многоликим фактором общественного жизнеобеспечения. Однако он фиксируют его в усеченном виде и игнорирует требование Конституции, когда говорит о земле как об одном из видов природных ресурсов, он не определяют правовой режим всего комплекса отношений, возникающих по поводу земли во всех ее социальных и экологических качествах. Традиционно практика регулирования земельных отношений учитывает, что земля это не только объект собственности, недвижимое имущество, природный объект и ресурс. Законодатель учитывает также специфику земель разного функционального назначения, ее использование как объекта хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц. К сожалению, задача эта в необходимом объеме в представленном Проекте ЗК РФ не выполнена. Особенно не повезло в этом отношении землям сельскохозяйственного назначения, правовой режим использования которых как средства производства и предмета труда требует жесткой юридической регламентации.

Отдельные правовые нормы написаны слишком абстрактно, с расчетом на их применение к землям всех видов функционального назначения, но по своему содержанию явно ориентированы на земли какого-либо одного типа. Примером может служить пункт 1 ст. 13, который как бы содержит состав мероприятий по охране земель всех категорий, а по существу предусматривает меры, предназначенные исключительно для земель сельскохозяйственного назначения. Разве для города не актуальны такие меры, как предотвращение захламления территории, освобождение ее от развалин, пустырей, обеспечение экологически обоснованного соотношения между площадями застройки и озеленения и т. п.? Почему то в представленном Проекте об этих мерах не сказано ни слова.

Проект ЗК РФ ориентирован преимущественно  на вовлечение сельскохозяйственных и  несельскохозяйственных земель в оборот и ничего не говорит о тех механизмах, которые позволят повысить эффективность использования приватизированных и арендованных земель. Для того чтобы предупредить разбазаривание земель нужен жесткий государственный и муниципальный контроль. В противоположность этому Проект изобилует нормами, в разной форме снимающими какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. Именно с этой целью в Кодекс вводится режим так называемого территориального зонирования (п. 8 ст. 1, п. 2 ст. 7, п. 9 ст. 30, п. 2 ст. 83) и предусматривается право каждому муниципальному образованию устанавливать свои правила землепользования.

И не случайно, в п. 1 ст. 1 Проекта  говорится о земле лишь как  основе жизни и деятельности человека, природном объекте, природном ресурсе, недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных правах на землю, но не упоминается о земле как объекте хозяйственного использования с учетом специфики земель разного функционального назначения. Ведь если земля всего на всего чье-то конкретное имущество (т. е. какого то физического или юридического лица, в т. ч. и государства в лице уполномоченных им органов управления), то вполне можно обойтись без демократического общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими функций, связанных с продажей государственных и муниципальных земель частным лицам, осуществлением государственного земельного кадастра, регистрацией сделок с земельными участками, определением целевого назначения земель, связанным с территориальным планированием их использования и зонированием территории и др. Соответственно и норму, содержащуюся в п. 4 ст. 1 Проекта об участии граждан и общественных объединений в принятии решений, затрагивающих их права на землю, нужно рассматривать как юридическую фикцию.

Как некую “уступку” противникам  бесконтрольного изменения функционального  назначения земельных участков, следует  расценивать правовую норму, согласно которой изъятие и изменение функционального назначения безоговорочно ограничивается и даже запрещается для “ ценных “ земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных территорий и объектов и т. п. Можно предположить таким образом, что для менее ценных земель такого рода действия не ограничиваются и тем более не запрещаются. Остается только гадать, кто, на каком основании и по каким критериям будет решать судьбу конкретного земельного участка, субъективно классифицируя его по абстрактной ценности?

Кафедра считает, что включать в  этот закон в число основных принципов  земельного законодательства требования гражданского законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды  и других отраслей права нет никаких оснований. Ни один из перечисленных в ст. 1 Проекта Кодекса принципов не является специфическим для земельного законодательства, которое выделено ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства наряду с гражданским законодательством, административным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды. Более того в ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, где говорится о земле и других природных ресурсах, где земля в отличии иных ресурсов, выделена особо и поставлена на первое место, а остальные, связанные с землей в этих конституционных положениях, природные ресурсы не выделяются и упоминаются лишь в п. “ к” части первой ст. 72 Конституции РФ в связи с перечислением отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако и здесь земельное законодательство ставится на первое место среди отраслей природоресурсного права, а водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды следуют за ним. И поскольку отношения земельного права обладают определенными типичными чертами, являясь правоотношениями особого структурного типа как по общему характеру их построения, так и по специфике их основных элементов, неправомерно провозглашать принципы иных отраслей права, в том числе гражданского и экологического права, принципами земельного права.

В ст. 1 Проекта немало несообразностей  и другого рода. Прежде всего непонятно  почему, регулирование использования  и охраны земли должно осуществляться в соответствии с принципом свободного владения, пользования и распоряжения каждым гражданином принадлежащим ему земельным участком, можно подумать, что все земельное законодательство это исключительно законодательство об обороте земель. С другой стороны, в части третьей ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129 , п. 3 ст. 209, п. 2 ст. 260 ГК РФ говорится о публично-правовых формах деятельности государства по регулированию оборота земель специальными актами земельного законодательства. Необходимо учитывать и то, что нормы Главы 17 Части Первой ГК РФ в части, касающихся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. При специальном же регулировании земельных отношений нормы гражданского права к ним не применяются. Что касается особенностей осуществления права собственности на землю и порядка предоставления их во владение и пользование, а также прав и обязанностей лиц, которым они предоставлены, то они также определяются земельным законодательством. Безусловным здесь является лишь положение о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в Проекте ЗК РФ, должны соответствовать гражданскому законодательству. Однако это положение не может рассматриваться в качестве принципа земельного законодательства, регулирующего отношения по использованию земли, отвечающие признакам гражданских правоотношений.

Кафедра полагает, что выделение  в Кодексе основных принципов земельного законодательства в форме “ безликого инструментария”, содержание которого сводится к сумме предельно абстрактных правил, а не действующих норм, создаст большие трудности в правоприменительной практике, так как судья не может одновременно применять и нормы ГК, и нормы ЗК по возникшему земельному спору.

Но если это так, то общие исходные положения ст. 1 Проекта надо начинать с целей и задач земельного законодательства. И если быть кратким, надо признать четыре основополагающих принципа земельного закона:

1) многообразие форм земельной  собственности и иных прав  на землю собственников, арендаторов,  землевладельцев, землепользователей;

2) свобода землепользования;

3) государственное регулирование  земельных отношений; 

4) платность использования земли.

Задачами земельного законодательства Российской Федерации является регулирование  земельных отношений в целях: рационального и эффективного использования  и охраны земли как важнейшего многофункционального природного ресурса, всеобщего пространственного базиса и основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве; обеспечения свободы выбора форм хозяйствования на земле; формирования земельного рынка, а также гарантии и защиты прав участников земельных отношений.

В правовом регулировании земельной реформы центр тяжести необходимо перенести с бесконечного изнурительного дележа земельной собственности в иную плоскость- создание “ правил игры”, гарантирующих становление и защиту добросовестной конкуренции в сфере землевладения и землепользования. Это не означает, что проблема рыночного перераспределения земель выносится за пределы правового регулирования кодекса. Просто проблеме этой следует отвести соответствующее место, как одному из условий создания конкурентной среды, но совсем не как единственному универсальному средству движения к рыночной экономике.

Земельный кодекс должен содержать  правовые нормы, гарантирующие нынешнему  и будущему поколениям граждан России социально обоснованное и в то же время бережное и эффективное  использование земельных ресурсов. В частности, необходимо предотвратить хаотичное дробление и парцеллизацию сельскохозяйственных землевладений и землепользований, исключить игнорирование в угоду узко групповым спекулятивным интересам градостроительных основ организации и застройки земель городов и населенных пунктов, локализовать разрушение земельных угодий, прежде всего, в экологически уязвимых районах промышленного освоения, добычи полезных ископаемых, прокладки транспортных коммуникаций, разного рода трубопроводов, строительства искусственных водохранилищ, лесодобычи и т. п.

Наконец, и это очень важно, должна быть Преамбула Закона, который должен гарантировать неприкосновенность и защиту конституционных прав на землю собственников, землевладельцев, арендаторов, землепользователей. Это предполагает признание за крестьянином права на землю, которую он обрабатывает, и права на стабильность, устойчивость и непрерывность его пользования землей до тех пор, пока он ее обрабатывает.

Об узком и широком  понимании земельного законодательства

Правовым регулятором общественных, в том числе земельных, отношений, должны быть прежде всего законы и  образуемое ими законодательство, принимаемое  только органами законодательной власти. Подзаконные акты, устанавливающие  нижележащий слой правовых норм, не входящих поэтому в понятие законодательства, не могут ни в чем противоречить законам.

Именно таким образом решен  этот вопрос в ГК РФ. Его ст. 3 (ч. 2) устанавливает, что гражданское  законодательство состоит из этого  кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Только при этом условии гражданские отношения могут регулироваться также Указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам, и постановлениями Правительства РФ, принимаемыми на основании и во исполнение ГК РФ, законов РФ и указов Президента РФ. В случае противоречия этих подзаконных актов ГК или законам применяется ГК РФ или закон.

Действие этих положений распространено Гражданским кодексом и на земельные  отношения, которым посвящена Глава 17- “Право собственности и другие вещные права на землю” (ст. ст. 260-287), которая вступила в силу с 16 апреля 2001 г.

Вот почему в ЗК РФ надо твердо провести линию, уже начатую Конституцией РФ и ГК РФ. Требуют в связи  с этим серьезной корректировки положения Проекта Кодекса, в которых доминируют отсылки к постановлениям Правительства РФ и другим подзаконным нормативным правовым актам Федерации и субъектов РФ, нормативным правовым актам органов местного самоуправления. И если в настоящее время еще не может быть полностью реализовано положение о том, что земельное законодательство состоит только из ЗК РФ и иных законов, содержащих нормы о земельных отношениях, о землях, земельных участках и действиях по отношению к ним, законодатель должен, если не исключить, то максимально ограничить издание подзаконных нормативных актов, ослабляющих единство земельного законодательства.

О разграничении федеральной  государственной собственности  на землю, собственности ее субъектов  и муниципальной собственности 

В правительственном Проекте ЗК РФ отсутствует концепция государственной и муниципальной собственности на землю, так как здесь не определены критерии разграничения объектов государственной собственности на федеральную и субъектов РФ и порядок разграничения государственной собственности на землю РФ и ее субъектов, не выявлена иерархия субъектов муниципальной собственности на землю.

Ссылки на п.1 ст.17 на то, что в  федеральной собственности находятся  земельные участки, признанные таковыми федеральными законами; право собственности РФ, на которые возникло до разграничения государственной собственности на землю; приобретенные Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, не решают проблемы о субъектном составе государственной собственности на землю. Формула п.1 ст.17 не исключает возможности самовольного захвата в одностороннем порядке отдельными субъектами федерации тех земель, которые принадлежат Российской Федерации как правопреемнику Союза ССР после его распада даже в том случае, если: 1) нет федеральных законов о разграничении государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ; 2) Российская Федерация не приобрела в свою собственность в соответствии с гражданскими законами.

Если опираться на сложившуюся в последнее десятилетие законодательную практику России и положения п. ”к” части первой ст.72 и части второй ст.76 Конституции, части третьей ст.36 Конституции РФ, ст.214 ГК РФ, которые предоставляют право федеральной законодательной власти самостоятельно и единолично решать вопросы совместного ведения, к которым относится и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, можно придти к выводу, что перечень объектов федеральной государственной собственности на землю должен быть дан не в каких то несуществующих сегодня федеральных законах или Проектируемых к изданию, а в головном кодифицированном земельном законе, т.е. в Земельном кодексе Российской Федерации.

В этом обособленном кодифицированном земельном законе необходимо определить прежде всего юридические критерии, по которым возможно подразделение природных ресурсов на объекты федеральной государственной собственности и объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации. Ст.71 Конституции, устанавливающая предмет исключительного ведения РФ в соответствующих сферах, определенных видов деятельности, требующих единого централизованного управления субъектами, необходимыми для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач, функционирования жизнедеятельности народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства, для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах природных ресурсов, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета, служит весомой гарантией выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите прав граждан РФ на благоприятную окружающую среду, а также выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации, четко и определенно выражает юридические критерии разграничения государственной собственности на землю РФ и субъектов РФ.