Черныё дыры в российском законодательстве

Представляется, что данная проблема должна быть преодолена в Проекте  ЗК РФ. Но как бы то ни было, единственно  достоверные сведения об оценке земель содержатся в системе государственного земельного кадастра. Поэтому, если норма об оценке земель должна иметь место в Проекте ЗК РФ, то она должна находиться в ст.70 Главы 11, посвященной государственному земельному кадастру.

В Главе 10 также не учитываются нормы о различных объектах земельных отношений, предусмотренных в ст.6 Проекта ЗК РФ. По-видимому, нижайший юридический уровень данной нормы не позволил в последующих статьях о плате за землю и оценке земель Проекта единообразно оперировать землей как природным объектом и природным ресурсом (ее определение отсутствует) или земельным участком (определение не содержит признаков земельного участка). Поэтому, например, в первом абзаце п.3 ст.65 в аренду передаются земли (заметим, не земля, как предусмотрено в подп.1 п.1.ст.6), с которых взимается арендная плата, а в третьем абзаце данной же нормы уже размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Подобные противоречия и терминологические вольности не допустимы.

Все вышеизложенное свидетельствует  о том, что отсутствие в законопроекте  большинства главных положений, составляющих основу системы платежей за землю, а также большое количество ошибок и неточностей в статьях, которые нашли отражение в  законопроекте, делает невозможным его использование. Глава 10 Проекта ЗК РФ должна быть переработана полностью, начиная со структуры и содержания и заканчивая редакцией.

Государственное управление земельными ресурсами, мониторинг земель, землеустройство, государственный  земельный кадастр и контроль

В Проекте Земельного кодекса отсутствует  раздел по планированию использования  земель на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном), не выявлена их взаимосвязь и приоритеты. Авторы констатируют что “в кодексе разделены функции государственных органов, выступающих от имени собственников земельных участков, от функций в области управления использования и охраны земель, установлены виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства (Глава 13) ” (с.2). На самом же деле в Проекте ЗК РФ управлению земельными ресурсами посвящены Глава 11 “Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр” и Глава 12 “Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использования земель (земельный контроль)”.

Анализ указанных глав показал, что данную проблему Проект ЗК РФ попытался  урегулировать двумя группами норм. Первая группа — нормы, которые предусматривают полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области земельных отношений (ст.ст.9 – 11). Заметим, что речь идет о полномочиях соответствующих субъектов земельных отношений, а не о функциях государственных органов и т.д., как это отмечается в Пояснительной записке.

Действительно, функционирование земельных ресурсов в новых экономических условиях ведет к необходимости уточнения полномочий субъектов земельных отношений. Проект ЗК РФ полномочия РФ в данной области разделяет. В одном случае, к полномочиям РФ относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра. Можно догадываться, что предпринята неуклюжая попытка, направленная на решение проблемы государственного управления “в области земельных отношений” независимо от того, в чьей собственности (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) земельные участки будут находиться.

Более того, четко не сформулирован  объект государственного управления. На вопрос: “Что является в данном случае объектом государственного управления Российской Федерации?”, получаем ответ в подп.3 п.1 ст.9 — “государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра”. То есть объектом является “государственное управление в области осуществления государственных функций”? Следовательно, с одной стороны, объект государственного управления завуалирован в абстрактную формулировку “в области земельных отношений”, а с другой стороны, перепутан (или подменен) функциями государственного управления земельными ресурсами.

В другом случае, к полномочиям  РФ относится управление и распоряжение земельными участками, находящимися в  собственности РФ (федеральной  собственности). Однако России, чтобы стать рачительным собственником земельных богатств, также надо знать количество и качество земель, разумно ими распоряжаться, проводя землеустройство, наблюдая за поддержанием качества земель, контролируя их рациональное использование и охрану. Возникает вопрос: “Чем система функций государственного управления земельными ресурсами РФ отличается от управления и распоряжения РФ земельными участками, находящимися в федеральной собственности?”. Ответа нет в Проекте ЗК РФ.

Путаницу же в регулирование важнейшего вопроса управления земельными ресурсами вносит нерешенный в Проекте ЗК РФ и затянувшийся в определенных кругах спор о соотношении земельного и гражданского права. Полемизировать можно, но не на уровне такого законопроекта, как ЗК РФ. Последствия могут быть разорительными для России, субъектов РФ и муниципальных образований. Помимо создания дорогостоящих государственных (федеральных) инструментов управления земельными ресурсам, формирования и содержания федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по управлению земельными ресурсами, субъекты РФ и муниципальные образования будут вынуждены, выполняя требования ЗК РФ, создавать свои системы управления и распоряжения земельными участками, находящимися в их собственности.

В законопроекте также не удалось  урегулировать полномочия субъектов  РФ по государственному управлению в  области земельных отношений. Например, не ясно, что означает положение  в п.1 ст.10 Проекта ЗК РФ: “К полномочиям  субъектов РФ относятся: …иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации”? Можно ли считать, что полномочия Российской Федерации по государственному управлению в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственного земельного кадастра (подп.3 п.1 ст.9) являются ее исключительными полномочиями? Тогда как быть с понятием “государственное управление”? “Государственное” — это не только для России, но и для ее субъектов значимый правовой термин. Использовать его в законопроекте в старом понимании недопустимо.

Вторая группа — нормы, которые касаются инструментов управления земельными ресурсами (мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр (Глава 11), контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль) (Глава 12).

Мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, государственный контроль за использованием и охраной земель общепризнаны как  функции управления земельными ресурсам, как межотраслевые правовые институты и как институты земельного права. Их понятие, содержание и развитие коренным образом зависят от политических, экономических и правовых преобразований, происходящих в государстве. Поэтому, когда Президент России провозгласил курс на укрепление государственного единства и усиление власти, потребовалось обновление основ функций управления земельными ресурсами, особенно государственного управления, в условиях рыночной экономики на качественно новой законодательной основе. К сожалению, этого не произошло в Проекте ЗК РФ. В нем отсутствует новая система управления земельными ресурсами, в том числе государственного управления земельными ресурсами, в которой бы все ее элементы были тесно связаны друг с другом на научно обоснованной теоретической концептуальной основе управления земельными ресурсами и общей основе изложения правового материала. В Проекте ЗК РФ ярко прослеживается приспособление старой системы управления земельными ресурсами, в том числе государственного управления, к рыночным экономическим отношениям.

Во-первых, ЗК РФ провозгласил, что  устанавливает: “обязательные…требования к мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель…” (п.2 ст.2). Поэтому в последующих нормах ЗК РФ можно было ожидать стройную систему функций управления земельными ресурсами, в том числе и государственного управления, которая бы четко перечислила все функции управления и единообразно раскрыла понятие, цель, задачи и порядок каждой из них. Однако таких четких и единообразных норм не наблюдается.

Анализ названия Главы 11 и Главы 12 может свидетельствовать о перечне  функций управления земельными ресурсами. Так, к функциям государственного управления земельными ресурсами Проект ЗК РФ относит государственный земельный кадастр и государственный контроль за использованием и охраной земель, а также иные функции государственного управления земельными ресурсами (подп.2 п.2 ст.67). Возникает вопрос: ”Какие иные функции государственного управления земельными ресурсами имеет в виду Проект ЗК РФ, и где они в нем предусмотрены?” Ответа на вопрос нет.

Если мониторинг земель (п.1 ст.67), землеустройство (п.1 ст.68) и государственный земельный  кадастр (п.1 ст.70) имеют определения их понятий, то в отношении государственного контроля за использованием и охраной земель (п.2 ст.2) или государственного земельного контроля (подп.3 п.1 ст.9; ст.71) ограничились лишь провозглашением контрольной функции и возложением ее на “…специально уполномоченные государственные органы за соблюдением земельного законодательства, норм, правил и требований по охране и использованию земель…” (п.1 ст.71).

В Проекте ЗК РФ также не определены цели функций управления земельными ресурсами. Только однажды упоминается термин “цели” в п.3 ст.67, который предусматривает: “В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным”, но можно только предполагать, каковы эти цели, поскольку они не определены. В результате складывается ситуация, когда нельзя эффективно осуществлять функции, например, государственного управления земельными ресурсами, если неизвестно, чего хотят достигнуть специально уполномоченные на то государственные органы. Отсутствие определения целей функций государственного управления земельными ресурсами привело к тому, что в Проекте ЗК РФ не удалось сформулировать задачи функции государственного управления. В ряде случаев задачи перепутаны с целями.

Если задачи мониторинга и землеустройства земель не совсем корректно (так как некоторые из них по сути таковыми не являются), но все-таки названы (причем, в одном случае они пронумерованы – их три (ч.2 ст.67), в другом — не пронумерованы (ч.2 ст.68), то задачи государственного земельного кадастра и государственного земельного контроля не определены. А ведь данные положения влияют на формирование специально уполномоченных государственных органов для реализации функций государственного управления земельными ресурсами.

Недостаточное правовое регулирование  основных положений управления земельными ресурсами сказывается и на уровне правового регулирования порядка его осуществления. Проект ЗК РФ для мониторинга земель не предполагает вообще какой-либо порядок его ведения. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (п.7 ст.69), порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается федеральным законом о государственном земельном кадастре (п.3 ст.70), а государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п.2 ст.71).

Во-вторых, сами функции управления земельными ресурсами, в том числе и функции государственного управления, нуждаются в новом осмыслении с позиций земельного права. Предметом регулирования ЗК РФ должны быть рыночные экономические земельные отношения и инструменты управления должны быть земельные. Так, мониторинг земель излагается в Главе 11 Проекта ЗК РФ с позиций предмета экологического права, а не земельного. Мониторинг земель должен стать и является фактически таковым по сути составной частью государственного контроля за использованием и охраной земель как функции государственного управления земельными ресурсами. Ничего не изменилось и в регулировании землеустройства как мероприятий, направленных на осуществление определенных землеустроительных действий (ст.ст.68,69). Тогда как в новых экономических условиях разграничения государственной собственности на землю землеустройство не должно оказаться вне рамок функций государственного управления земельными ресурсами, не должно стать частной лавочкой.

В-третьих, Главы 11 и 12 содержат множество  противоречий, коллизий, терминологических вольностей. Некоторые из них уже были отмечены выше, но приведем еще наглядный пример: п.2. ст.2, подп.2 п.2 ст.67 предусматривают государственный контроль за использованием и охраной земель. Тогда как Глава 12 Проекта ЗК РФ носит название “Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)”, в которой уже провозглашен государственный земельный контроль.

Этот перечень примеров можно было бы продолжить. Но вывод ясен: невозможно использовать предложенную в Проекте ЗК РФ правовую основу для управления земельным ресурсами в условиях разграничения государственной собственности на землю. Она имеет прежнюю концептуальную основу, повторяет недостатки, выявленные практикой на протяжении десяти лет проведения земельной реформы. В Проекте ЗК РФ не удалось урегулировать управление земельными ресурсами как объектом уникальным, многофункциональным и структурно сложным. Отсутствует взаимосвязь в управлении земельными ресурсами на федеральном, субъектов РФ и муниципальном уровнях. Это будет являться тормозом в комплексной реализации единой государственной земельной политике. Только такой подход к регулированию данных земельных отношений позволил бы обеспечить решение сложных задач в данной области. Управление земельными ресурсами, в том числе государственное управление, нуждается в новой научно обоснованной Концепции управления земельным ресурсами, утвержденной Правительством РФ. В ней должны быть проанализированы и вскрыты основные проблемы правового обеспечения управления земельными ресурсами и, основываясь на национальном и международном опыте, предложены пути их решения в ЗК РФ.