Черныё дыры в российском законодательстве

В соответствии с перечисленными выше юридическими критериями разграничения государственной собственности на природные ресурсы РФ и субъектов РФ в Земельном кодексе РФ, обеспечивающим национальную военно- политическую и экономическую безопасность страны, развитие экономики России как единого рыночного пространства (базовые инфраструктурные отрасли) могут быть выделены (по крайней мере минимум) восемь категорий имущества, составляющих государственную федеральную собственность на землю.

ЗК РФ должен также закрепить  процедуру разграничения государственной собственности, т.е. установить систему правил, регламентирующих их деятельность государственных органов и должностных лиц по выявлению природных объектов, их индивидуализации, учету, всесторонней оценке, определению форм собственности, регистрации, передаче государственных земель в ведение тех или иных организаций и учреждений. Правила процедуры разграничения государственной собственности на землю могут предусматривать создание различного рода комиссий, проведение конкурсов и аукционов, судебное и иное урегулирование споров между РФ и ее субъектами.

Положения п.2 ст. 17 Проекта необходимо согласовать с нормами ст.114 Конституции  РФ, ст.ст. 124 и 125 ГК РФ, наделяющего только Правительство РФ правом осуществлять права Российской Федерации как собственника земли, если эти правомочия не делегированы иным государственным органам.

Формула п.2 ст.9 Проекта о том, что  Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности  Российской Федерации (федеральной собственности), создает возможности для различного рода злоупотреблений и неправомерной деятельности по распоряжению федеральной земельной собственностью со стороны федеральных министерств (в том числе, Министерства имущественных отношений РФ, Заместителей Председателя Правительства РФ).

Неудовлетворительно в ЗК РФ решена проблема муниципализации земель. Сегодня  на практике муниципальные образования  находятся в тяжелом экономическом  положении из-за того, что государственная  программа приватизации лишила муниципалитеты органичной для них собственности, по существу сохраняется государственный характер местных органов самоуправления, не разграничиваются экономические полномочия между низовыми органами самоуправления и вышестоящими звеньями управления. К тому же в этой сфере практически действуют органы исполнительной власти и неясно, каким должно быть соотношение между исполнительной властью района, города, сельской администрации и правительственным органом власти?

Все это требует законодательно определить механизм, направленный на осуществление идеи муниципализации земель. В Кодексе предприняты попытки решить эту проблему через перечисления тех земельных участков, которые могут находиться в муниципальной собственности (п.1-4 ст.19 Проекта), но этого явно недостаточно, так как не решен вопрос механизме контроля за использованием муниципальных земель, правильностью распорядительных решений органов представительной и исполнительной власти в области земельных отношений.

Об иных правах на землю 

Возвращаясь к Главе 1У, где дается характеристика постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения, ограниченного пользования земельным участком (сервитута), аренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, нужно сказать, что аренда земельных участков с самого начала попала в эту главу по недоразумению. Ст. 22 Проекта, регулирующая аренду земельных участков, противоречит ГК РФ, который разграничивает вещные права и обязательства. Вещные права на землю определены в Главе 17 Части первой ГК РФ, а отдельные виды обязательств в Части второй ГК РФ. Отличительный признак вещного права в отличие от обязательственного обычно усматривают в том, что вещное право дает непосредственное господство над своей вещью, в то время как обязательственное право связывает только определенное лицо, обязывая его совершать или не совершать определенные действия. В то время, как вещное право, обязаны уважать все лица, обязательственное право имеет силу только между заинтересованными сторонами (inter partes) и не связывает третьих посторонних лиц. В теории господствует мнение, что количество вещных прав должно быть строго ограничено в законе. В то же время поскольку сторонам предоставляется заключать любые, не противоречащие закону обязательственные соглашения, возможно создание только тех вещных прав, которые в законе предусмотрены. Наконец, надо иметь в виду, вещные права в отличие от обязательственных, имеют силу для всех третьих лиц и даже для посторонних. Они не должны опасаться претензий других конкурентов, они могут быть изъяты из обладания любого третьего лица, к которому предмет этот неправомерно попал (как говорилось в римском праве- ubi meam rem invenio, ibi eam vindico).

Из всех закрепленных в Главе 1У  вещных прав лишь постоянное бессрочное пользование, пожизненное наследуемое владение, сервитуты и безвозмездное пользование земельным участком могли попасть в Главу 1У Проекта. В таком случае не было никаких оснований не только по существу, но и формально включать аренду земельного участка в Главу 1У Кодекса. Проект таким образом игнорирует различия между вещными правами и обязательствами. Кроме того, он не перечисляет всех возможных в данном случае обязательств. Так, ст. 586 ГК РФ особо выделяет ренту недвижимого имущества, которая обременяет земельный участок и другое недвижимое имущество, переданную под выплату. В Главе 1У ничего не говорится об обременении рентой земельного участка, хотя в зарубежном законодательстве она имеет большое практическое значение (особенно для пенсионеров, например, в Польше). Ст. ст. 20, 21, 23 (ПБП, ПНВ, Сервитуты) не согласуются с требованиями Главы 17 ГК РФ. В частности, в ст. 267 ГК РФ говорится о передаче земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, в аренду и безвозмездное пользование. П. 2 ст. 21 запрещает передачу в аренду и безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении.

Имеется несогласованность между  ст. ст. 21 и 24 об аренде и безвозмездном  срочном пользовании земельным  участком и нормами Глав 34 и 36 ГК РФ. Арендодателем в соответствии с ГК РФ может быть не только собственник земельного участка. В противоречии с нормами п. 2 ст. 615 ГК РФ, которая допускает заключение договора субаренды, только с согласия арендодателя, в п. 5 ст. 22 заключение такого договора разрешается без согласия собственника земельного участка.

В п. 5 ст. 20 Проекта гражданам предоставляется  право бесплатно переоформлять  участки, ранее предоставленные  в постоянное (бессрочное) пользование, в собственность. Однако предельные размеры и нормы предоставляемых в собственность и в постоянное (бессрочное) пользование не совпадают (ст. 33 Проекта). К тому же граждане, имеющие участки в собственности, имели право часть земли иметь в пользовании. Для таких случаев приватизация будет нарушать принцип справедливого распределения земель. Такое же положение с переоформлением пожизненного наследуемого владения в собственность в п. 2 ст. 21 Проекта.

В п. 2 ст. 22 Проекта арендатору предоставляется  преимущественное право на продление договора аренды, в то время как во всем мире такое право предоставляется лишь при добросовестном выполнении условий договора аренды.

Проект кодекса явно не согласуется  с требованиями ГК РФ и его Главы 17, введенной в действие с 16 апреля 2001 года. Например, виды прав на землю в ГК РФ шире, чем они названы в Проекте кодекса. Так, в Главе 17 предусматривается возможность передачи земель в срочное пользование. В противоположность этому Проект предусматривает передачу земель в безвозмездное временное пользование, что существенно ограничивает сферу урегулирования земельных отношений с льготными субъектами и сокращает поступление платежей в государственный и муниципальный бюджеты.

О некоторых общих  положениях Проекта ЗК

Весьма ограниченными и поверхностными в ст.ст.10 –11 Проекта выглядят полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в области земельных отношений. Из ныне действующего земельного законодательства и сложившейся практики вытекает, что и те и другие органы осуществляют контроль за использованием и охраной земель, определяют нормативы предоставления земель в пользование для различных целей, ведают вопросами предоставления земель в пользование.

Включение в данные статьи указанного Проекта  таких полномочий как осуществление  контроля, предоставление земель (наряду с изъятием), определение нормативов предоставления земель в пользование является крайне необходимым. Весьма неполным и ограниченным является правовое регулирование охраны земель, которые, как уже отмечалось выше, сводятся до уровня требований, предъявляемых к охране земель сельскохозяйственного назначения.

В частности, в п.5 ст.13 указывается, что  “для оценки состояния почвы в  интересах охраны здоровья человека и окружающей природной среды  Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, загрязняющих почву”. Возникает вопрос, почему речь идет только о нормативах ПДК вредных веществ? Между тем, законом “Об охране окружающей среды” предусматривается также необходимость разработки и утверждения норматива предельно допустимых уровней радиационного воздействия, предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и др.

С позиции юридической техники, более  рационально в данном случае ограничиться формулой: “Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы качества земель и предельно допустимого отрицательного воздействия на землю (почву)”.

В п. 6 этой же статьи предусматриваются  меры по консервации для предотвращения деградации земель. Однако, упускается из виду, что для решения данной проблемы имеют также значение такие факторы, как предотвращение вредного воздействия на условия жизни и деятельности человека, увеличение радиационного, химического загрязнения и т.д.

Кроме того, учитывая требования по охране, наряду с сельскохозяйственными, и иными землями, применительно к землям поселений, представляется важным, к примеру, указать на такие требования, как обязательное проведение мероприятий по благоустройству земель, соблюдению санитарно- гигиенических требований (норм) их содержания, озеленению земель поселений, в соответствии с установленными нормативами градостроительства.

Возвращаясь к вопросу о праве  собственности на землю, и в частности  собственности на землю граждан  и юридических лиц, которой посвящена  ст.15 Проекта, необходимо высказать  принципиальные возражения против положения о том, что собственностью граждан (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, установленным гражданским законодательством. Сомнительно, что земельный участок может быть приобретен в собственность только на основании сделки! Не следует забывать, что в ходе земельной реформы важнейшим и более распространенным юридическим фактом, который служил основанием для возникновения права частной собственности, является, и до сего дня является, акт приватизации земельных участков. Он принимался и принимается до сих пор либо актом государственного органа управления, либо актом органа местного самоуправления.

И поскольку в основе регулирования  этих отношений лежит земельное  законодательство, поскольку к числу “оснований” приобретения права частной собственности на землю необходимо отнести, наряду с гражданским, и земельное законодательство.

Об отсылке к другим законам и прекращении земельных  прав

Кафедра отмечает низкий юридико- технический уровень представленного в Государственную Думу Проекта кодекса. Здесь в каждой норме содержатся многочисленные отсылочные нормы не только к данному закону, но и к другим законодательным актам. При этом ссылки делаются не на нормы, содержащиеся в данном пункте, а на статьи Проекта. Например, в ст.8 Проекта содержится пять пунктов, 9 подпунктов, 4 абзаца по вопросам перевода земель из одной категории в другую. В одних актах указывается категория земель, последствия при “нарушении установленного настоящим кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации порядка перевода из одной категории в другую” и т.п.

В действительности, необходимо было дать понятие использования земельного участка не по целевому назначению, т.е. самовольного изменения целевого использования земельного участка (по категориям, в них – по угодьям и землям конкретного целевого использования при передаче прав на конкретный земельный участок в ходе землеустроительных действий).

В качестве другого примера можно  сослаться на подпункт 5, п.2 ст.45 Проекта, в котором к основаниям прекращения  прав на земельный участок отнесено изъятие земельного участка для  государственных и муниципальных  нужд. Здесь дается ссылка на ст.55 Проекта, в которой содержится отсылка на ст. 49 Проекта и ст.ст. 279-283 ГК РФ. В свою очередь ст.49 Проекта отсылает к нормам, содержащимся в ст. ст. 79, 83, 94, 101, 55 Проекта, которые также содержат отсылочные нормы. Такая методика изложения нормативного материала наблюдается по всему Проекту.

Ст.44 Проекта, устанавливающая основания  прекращения права собственности  на земельные участки, частично воспроизводит  нормы ст.235 ГК РФ, регулирующей: 1) отчуждение собственником земельного участка  другим лицам; 2) отказ собственника от права собственности на земельный участок; 3)принудительное лишение собственника земельного участка в порядке , установленном гражданским законодательством (ст.235 ГК РФ).

В действительности второе основание  прекращения права собственности  на земельные участки необходимо излагать вместе с нормами ст.236 ГК РФ, так как отказ собственника от права собственности на земельный участок “не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом”, например, выкупа администрацией района для муниципальных и общественных нужд и др.

Вызывает большие сложности  в правоприменение ссылки на ст. 235 ГК РФ при прекращении права  собственности на земельные участки  “в силу принудительного лишения собственника земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством”. Во-первых, потому что не все нормы ст. 235 регламентируют “принудительное лишение собственника земельного участка”. Во –вторых, при такой юридической конструкции даже профессиональный юрист затруднен в решении вопроса о том, какие из семи подпунктов (конфискация –ст.243 ГК РФ, национализация и др.) и двух абзацев можно применить к земельным отношениям.