Черныё дыры в российском законодательстве

В ст.55 Проекта должен быть закреплен  исчерпывающим образом порядок  изъятия (выкупа) земельного участка  для государственных либо муниципальных нужд без отсылок к Гражданскому кодексу РФ. Данный вопрос по своей правовой природе является земельно-правовым и, кроме того, Гражданский кодекс решает этот вопрос недостаточно (не называет органов, принимающих решение об изъятии, не устанавливает процедуру выбора земельного участка и т.д.).

Возмещение убытков  и потерь сельскохозяйственного  производства, защита прав на землю, рассмотрение земельных споров, ответственность  за земельные правонарушения

Вызывает сомнение правильность формулировки, содержащейся в п. 1 ст. 74 Проекта, гласящая: “Лица, виновные в совершении земельных правонарушений несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством”. Такую ответственность несут далеко не все “лица”, а лишь граждане.

Необоснованно упущена материальная ответственность должностных лиц  и работников предприятий и организаций, виновных в совершении земельных  правонарушений, по трудовому законодательству. В Проекте ЗК предусмотрена лишь дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников, виновных в совершении земельных правонарушений (ст. 75). Необходимо восполнить этот пробел, что соответствовало бы и действующему законодательству, и практике его применения.

Необходимо обстоятельно урегулировать ответственность юридических лиц, которая в Проекте неосновательно сведена лишь к их обязанности возместить причиненный вред (ст. 76), что не соответствует действующему законодательству. Юридические лица помимо возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, несут также в соответствующих случаях административную ответственность в виде штрафов, что уже давно предусмотрено нашим законодательством. Отменять такую форму ответственности за земельные правонарушения, особенно в условиях рыночной экономики, нет никаких оснований. В данной статье Земельного кодекса следует более четко разграничить ответственность за земельные правонарушения граждан и юридических лиц.

Большинство положений Проекта  носит декларативный характер, являются неконкретными, не работающими и противоречивыми. Противоречия имеются как в содержании положений одной статьи, так и между разными статьями и главами.

Например, в Главе 8 “Возмещение  убытков и потерь сельскохозяйственного  производства и лесного хозяйства  при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд” и в Главе 9 “Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров”, эти противоречия выражаются в следующем. В Проекте Земельного кодекса сохранен разный порядок проводки и использования средств потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства (в первом случае средства поступают в бюджет, во втором в лесхозы) при одинаковой природе их возникновения.

В Проекте отсутствует гарантия по возведению равноценных изъятым  жилых, производственных и иных зданий, строений и сооружений, что имеется в действующем законодательстве. Кроме этого, гарантия по выделению взамен изымаемого, равноценного участка снимается следующей статьей, где собственнику земельного участка по усмотрению чиновника вместо земельного участка может быть возмещена рыночная стоимость. Строгий регламент применения этой нормы не прописан, что приведет к произволу.

П.2 ст. 57 предусматривает, что убытки собственникам возмещаются лишь в случаях, предусмотренных подпунктами  2, 3, 4 пункта 1 данной статьи, что противоречит всем остальным пунктам данной статьи, а также нормам ст. 56 Проекта. При буквальном толковании норм данной статьи (бюрократы умеют это делать очень хорошо), следует вывод, что собственник, при изъятии у него земельного участка для государственных и муниципальных нужд, лишен права возмещения ущерба в полном объеме, включая упущенную выгоду, причиненных ему убытков.

Кафедра полагает, что п. 2 ст. 57 должен быть полностью исключен, а п. 1 ст. 57 должен быть записан в следующей редакции: “Возмещение в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки причиненные собственника земельных участков, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и субарендаторам земельных участков”, – и далее по тексту.

П.1 ст. 60 Проекта противоречит ст. 61, так как предусматривает возможность восстановления нарушенного права, только в случаях признания судом, арбитражным судом недействительным правового акта, повлекшего нарушение права на земельный участок. Это положение является неполным и должно быть записано в следующей редакции: “1) признание судом, арбитражным судом недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта, несоответствующего закону или иным правовым актам повлекшие нарушение права на земельный участок”, — далее по тексту.

П. 4 ст. 63 Проекта противоречит подпункту 1 пункта 1 ст. 63 и ущемляет права собственника земельного участка. П. 1 ст. 63 предусматривает  выделение лицу, у которого изымается земельный участок, равноценного земельного участка, только по его желанию. Тогда как, п. 4 этой же статьи, предусматривающей возможность возмещения рыночной стоимости земельного участка, когда бесплатное предоставление в собственность равноценного земельного участка не состоялось, такую необходимость в получении согласия у собственника на это возмещение, не предусматривает. Это ущемляет права собственника земельного участка и позволяет недобросовестным и нечистоплотным чиновникам навязывать собственнику неблагоприятные для него условия изъятия земельного участка. Представляется, что п. 4 ст. 63 должен быть записан в следующей редакции: “Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд, наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 1 и 2 настоящей статьи, только с его согласия должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не был предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок”.

Самым главным замечанием по этим двум главам является то, что по двум важным разделам регулирования земельных правоотношений предусмотрено всего лишь 8 статей: две статьи в Главе 8 и шесть статей в Главе 9. Глава 17 ГК РФ, вступившая в силу 16 апреля 2001г., содержит больше статей, регулирующих подобные правоотношения.

Относительно статьи 64 “Рассмотрение  земельных споров”, можно отметить, что она состоит из трех фраз, умещенных в трех строчках. Здесь  предусмотрена возможность рассмотрения земельного спора в суде, арбитражном суде или в третейском суде. Однако не дается понятие земельного спора, не определена подведомственность и подсудность земельных споров и т.д.

Определяя, что земельные споры  рассматриваются в судебном порядке (п. 1 ст. 64), в целом Проект кодекса  направлен на ущемление прав собственников земли, землевладельцев, и землепользователей. ЗК РСФСР 1991г. в этом плане выглядит куда более конкретным и прогрессивным.

3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ 

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Абсолютно неприемлема Глава 14 “Земли сельскохозяйственного назначения”, которая открывает “Особенную часть” Проекта. Она ни в коей мере не решает задачу определения основных параметров и особенностей правового режима этой важнейшей категории земель страны, что следует из предназначения Особенной части данного закона

Вместо четырех глав с четырнадцатью  статьями Земельного кодекса 1991 года, раскрывающих целевое назначение сельскохозяйственных земель, порядок предоставления, формы  собственности и титулы землепользования в разрезе каждой категории субъектов земельного права, Проект содержит всего лишь одну главу с шестью статьями, из которых две отсылочные, (ст.ст. 81-82), а третья (ст.80) посвящена фонду перераспределения земель, который практически не существует и в формировании которого в перспективе нет никакой необходимости.

Фонд перераспределения по сравнению  с действующим порядком, формируется  только за счет весьма ограниченных источников поступления. Это может привести к пересмотру действующего положения  по его формированию. Целесообразнее вообще отказаться от фонда перераспределения и передать его сельскохозяйственным коммерческим организациям и фермерским хозяйствам на соревновательной основе (конкурс), а оставшиеся не распределенными земли фонда перевести в земли запаса, каковыми они по своей сути и являются. Приватизация по двум каналам за плату и бесплатно мешает формированию земельного рынка и уже привела к коррупции чиновников, плата за бесплатную приватизацию попадает вместо бюджета бюрократам, предоставляющим земельные участки. Тем более, что абсолютное большинство граждан и крестьян уже получили бесплатно земельные участки.

И остальные три статьи Главы 14 Особенной части Проекта не получились. В ст. 77 “Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения” дано неверное определение земель сельскохозяйственного назначения как земель за чертой поселений, предоставленных для нужд сельского хозяйства, а также предназначенных для этих целей.

Это определение не охватывает многомиллионные  земли сельскохозяйственного назначения, составляющие приусадебный фонд сельских поселений и малых городов и используемых для ведения личного подсобного хозяйства, а также территориальной зоны сельскохозяйственного использования в городских поселениях (ст.85), которые согласно п.11 ст.87 Проекта используется в целях ведения сельского хозяйства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки. В связи с этим зону сельскохозяйственного использования, обозначенную в ст. 85 как самостоятельную, нельзя рассматривать как единственную территорию сельскохозяйственного использования. Отпадает в связи с этим и необходимость специального выделения в законе зоны жилищной застройки с приусадебным фондом сельскохозяйственного назначения. Поэтому п.1 ст.85 о территориальном зонировании, очевидно, следовало бы сформулировать дифференцированно, с выделением сельских поселений и поселков городского типа.

Название ст. 78 “ Использование  земель сельскохозяйственного назначения” не адекватно отражает ее содержание, так как в действительности в ней речь о субъектах права землепользования. Из системы этих субъектов не обоснованно исключены несельскохозяйственные предприятия, имеющие в качестве производственных подразделений сельские подсобные хозяйства.

Ст. 81, посвященная вопросам предоставления земель для ведения крестьянского  хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, содержит лишь отсылку к соответствующим  специальным законам, хотя новый  закон о крестьянском хозяйстве еще не принят, а действующий закон о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях далеко не совершенен, многие его нормы спорны.

Но дело не только в этом. Кодекс должен закреплять все основные правила, которые в специальных законах лишь детализируются, конкретизируются и развиваются.

То же можно сказать и о  ст.82 Проекта, которая условия предоставления земель юридическим лицам всех организационно-правовых форм относит к регламентации  будущего закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Можно согласиться с включением именно в данную главу статьи, гарантирующей  использование сельскохозяйственных земель по их назначению путем запрета  изъятия земель более высокого качества и наиболее ценных земель опытных хозяйств научно-исследовательских и образовательных учреждений для несельскохозяйственного использования. Однако посвященная этому вопросу ст.79 (“Особенности использования сельскохозяйственных угодий”), в которой использованы нормы ст.24 ЗК РСФСР 1991 г., ухудшает ее юридическую конструкцию не только по построению норм, но и по их содержанию. Вместо жесткого запрета изъятия особо ценных земель Проект предусматривает лишь право субъектов РФ включать эти земли в состав земель, “использование которых для других целей не допускается”.

Из сказанного видно, что институт правового режима земель сельскохозяйственного  назначения, как важнейшей категории  земель, традиционно находящейся  на первом месте в земельном законодательстве, по существу отсутствует в Проекте. А данный институт должен охватывать вопросы направления использования земель, субъектный состав землепользователей, порядок и условия предоставления земель, титулы землепользования, права и обязанности землепользователей, особенности и гарантии использования сельскохозяйственных земель по их назначению.

Попытка разработчиков Проекта  отослать регулирование важнейших  вопросов в области сельскохозяйственного  землепользования к предполагаемому  федеральному закону об обороте сельскохозяйственных земель и к законодательству субъектов РФ означает не что иное, как уход от решения актуальной проблемы – наделения сельскохозяйственных предприятий всех организационно- правовых форм как негосударственного типа, так и унитарных правами землепользования , позволяющими стабилизировать и нормально развивать производство сельскохозяйственной продукции с применением основ научной агрономии, не мыслимой без рациональных севооборотов, с внедрением высоких технологий как необходимого экономического атрибута ХХ1 века.

Правовой режим земель поселений

Глава 15 законопроекта: “Земли поселений” не в лучшем варианте, содержит выдержки из Градостроительного кодекса РФ (хотя в перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими  силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в случае принятия ЗК РФ Градостроительный кодекс не включен).

Так, в п.4 ст. 84 Проекта изменяется порядок утверждения и изменения  черты городов Москвы и Санкт-Петербурга – вместо Правительства РФ эта  функция возлагается на федеральный законодательный орган. В п. 8 ст. 85 в числе зон инженерной и транспортной инфраструктур отсутствуют коммуникационные системы и необходимость обеспечения требований “в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки”.

В прежнем ЗК РСФСР вполне обоснованно  имелась ст. 73, в которой четко  обозначен для данной категории  земель приоритет генерального плана, с конкретизацией его в Проектах планировки и застройки:

Ст. 73 ЗК РСФСР 1991г., регулирующая использование земель городов, поселков, сельских населенных пунктов, предусматривает, что указанные земли используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки. Генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов, поселков, сельских населенных пунктов определяют основные направления использования земель для промышленного, жилищного и иного строительства, благоустройства и размещения мест отдыха населения. Планы земельно – хозяйственного устройства городов и поселков определяют основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель города. Порядок использования указанных земель определяется законодательством РСФСР, а в республиках, входящих в состав РСФСР, — законодательством этих республик.