Налоговые органы

Не удивительно поэтому, что именно на кодификацию российского  налогового законодательства отечественные  юристы, экономисты, политологи и политики возлагали большие надежды, к  сожалению, во многом не оправдавшиеся. Стремление побыстрее принять налоговый  кодекс губительно отразилось на его  содержании о чем свидетельствует постоянная критика части первой Налогового кодекса РФ в юридической и экономической научной литературе и периодике, начавшаяся практически сразу же после принятия акта.

Налоговый кодекс, как и  большинство кодифицированных российских актов, строится на основе деления на общую и особенную части. Общая  часть не устанавливает непосредственно  налогового режима в России, прямо  не определяет ни налоговых ставок по отдельным налогам, ни конкретных правил исчисления налоговой базы каждого  отдельного налога, не затрагивает  льгот по налогам и не предлагает решения многих других важных вопросов. Все это должно получить свое законодательное  закрепление во второй части Налогового кодекса РФ. Что касается общей  части, то не следует недооценивать  ее значения, поскольку именно в  первой части устанавливаются общие  принципы налогообложения в России, на которых базируется вся налоговая  система. В этой же части определены общие правила и процедуры, которыми должны руководствоваться все участники  налоговых правоотношений, их права  и обязанности, а также те процессуальные нормы, которые должны обеспечивать эти права и обязанности.

Необходимо отметить, что  с закреплением перечисленных норм в первой части Налогового кодекса  РФ не были отменены другие нормативные  акты, регулирующие, в частности, вопросы  компетенции налоговых органов  и органов ФСНП России. Следовательно, кодификация налоговых нормативно-правовых актов даже в этом вопросе не достигла цели упорядочения законодательства и  устранения существующих в нем противоречий.

По нашему мнению, в общей  части Налогового кодекса необходимо было исчерпывающим образом закрепить  все права и обязанности Министерства по налогам и сборам РФ (МНС), его  должностных лиц и подразделений  как органа государственного управления в налоговой сфере, а также  компетенцию органов Федеральной  службы налоговой полиции России как правоохранительных органов  и одновременно с этим в Законе «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» признать утратившими силу статьи Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» и Закона РФ «О Федеральных органах налоговой полиции», закрепляющие права и обязанности названных органов. Компетенция МНС и его подразделений, а также органов ФСНП устанавливается несколькими нормативно-правовыми актами, что отнюдь не способствует повышению доступности и упрощению налогового законодательства, а существующая неопределенность неизбежно ведет к злоупотреблению должностными полномочиями и нарушению прав налогоплательщика.

С нашей точки зрения, правовой статус государственно-властных органов в налоговой сфере (МНС  и ФСНП) должен исчерпывающим образом  закрепляться на законодательном уровне в части первой Налогового кодекса  и уточняться на уровне подзаконных  нормативно-правовых актов Положениями  о соответствующих органах, в  рамках которых не дублировались  бы существующие и не устанавливались  дополнительные права МНС или  ФСНП, а лишь конкретизировались предоставленные  законодателем полномочия и регламентировались внутренние организационные вопросы.

Второй момент, на котором  хотелось бы заострить внимание, касается юридической техники части первой Налогового кодекса. Дело в том, что в нем при закреплении компетенции налоговых органов или при определении их задач постоянно вместо термина «надзор» употребляется «контроль» (например, п. 5 ст. 9; п. 12, 13 ст. 31; п. 2 ст. 32; п. 1 ст. 34 и др.). С точки зрения теории административного права, «надзор» и «контроль» - понятия существенно различающиеся между собой и их отождествление недопустимо.[12]

По мнению ряда ученых, надзор является видом надведомственного государственного контроля.[13] Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, 'развести' эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.[14]

Во-первых, различие между  надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны  с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного  объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования  дисциплинарной власти - привлечение  к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора  такими полномочиями не обладают, они  ограничиваются наблюдением, проверкой  соблюдения определенных норм, нередко  технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С  этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в отношении  неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил поведения (деятельности) в общественных местах;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических  лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования  огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность  и использование радиоактивных  материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых  граждан, освобожденных из мест лишения  свободы.

В-четвертых, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно  осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о  поднадзорном объекте, разработка и  доведение до объекта надзора  соответствующих норм, правил его  функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается  нарушенный порядок, решается вопрос о  необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

В-пятых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного  надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также  по собственной инициативе. Арсенал  методов внешнего контроля значительно  шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-шестых, административный надзор, как правило, связан с применением  административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные  меры (например, карантин), меры административного  пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров  и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид  контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

- отсутствие организационной  подчиненности субъектов надзора  и поднадзорных объектов;

- возможность оценки деятельности  поднадзорных объектов только  с точки зрения законности  и по достаточно узкому кругу  специальных вопросов;

- невозможность вмешательства  в оперативно-хозяйственную де-ятельность объекта надзора;

- наличие специального  объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в норматив-ных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

- возможность самостоятельного  применения мер административного  принуждения в случаях обнаружения  правонарушений или возникновения  угроз безопасности различным  объектам;

- строгое ограничение  данных мер принуждения правовыми рам-ками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор - это особый вид государственной  управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных  лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного  принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка  и привлечения виновных к административной ответственности.[15]

Основываясь на налоговом  законодательстве и теории административного  права, можно с уверенностью утверждать, что налоговые органы РФ обладают не контрольными полномочиями, как  закрепляет налоговый кодекс, а именно надзорными. Поскольку поднадзорные объекты - налогоплательщики организационно не подчинены органам надзора - налоговым  органам, налоговые органы не могут  вмешиваться в оперативно-хозяйственную  деятельность налогоплательщиков и оценивают их деятельность только с точки зрения соблюдения ими налогового законодательства, с другой стороны, налоговые органы имеют право применять меры административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений, кроме того, существует специальный объект надзорной деятельности - налоговые нормы, так называемая «контрольная деятельность налоговых органов» на самом деле по существу является надзорной.

2.3 Полномочия налоговых  органов в Российской Федерации

Осуществление контрольной  деятельности государства за налоговой  сферой предполагает взаимодействие как  специальных контрольных, так и  правоохранительных органов, в компетенцию  которых входят различные контрольные  полномочия. От того, насколько четко  налажено взаимодействие данных органов, во многом зависит эффективность  своевременной уплаты налогов и  сборов, а также обеспечения обязанностей по уплате налогов и сборов.

Налоговые органы наделены широким кругом прав по применению мер принудительного воздействия  к нарушителям законодательства о налогах и сборах. Налоговый  кодекс РФ закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав  их содержание, а также порядок  применения. В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах; за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов; в случаях, предусмотренных законодательством, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей; за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.

Количественный и качественный рост преступлений экономической направленности закономерно возлагает основные функции по борьбе с финансовыми  правонарушениями, в том числе  по их предупреждению, на долю внутренних дел и их подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями.

В структуре МВД функционирует  Федеральная служба по экономическим  и налоговым преступлениям (далее - ФСЭНП). Одним из приоритетных направлений  деятельности данного структурного подразделения является выявление, предупреждение, пресечение и расследование  налоговых преступлений. Следует  отметить, что в компетенцию службы не входит самостоятельное проведение налоговых проверок. ФСЭНП наделена правом принимать в них участие только по запросу налоговых инспекций. "Создание нового структурного подразделения в системе МВД РФ явилось закономерным следствием сложившейся практики расследования налоговых преступлений. Закрепленное в федеральных законах дублирование функций Федеральной службы налоговой полиции и МВД разрешилось в пользу МВД путем ликвидации Федеральной службы налоговой полиции", - отмечает Г.Ф. Ручкина.[16] Одним из основных показателей результативности деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями является экономический эффект от предотвращения преступлений. В практику подразделений по борьбе с экономическими преступлениями прочно вошли такие мероприятия предупредительного характера, как крупномасштабные, совместно с подразделениями по борьбе с организованной преступностью, целевые оперативно-розыскные мероприятия на различных объектах и в отраслях, в тесном сотрудничестве с налоговыми и таможенными органами .