Лекции по "Налоговому администрированию в Российской Федерации"

Преобразование органов  государственной власти и управления в России в 1992—1998 гг. имело непоследовательный, неравномерный характер, обусловленный как объективными, так и субъективными причинами: министерствам, оставшимся от советских времен, придавались функции, вытекающие из качественно новых задач; в государственном секторе ощущалась острая нехватка специалистов-управленцев рыночной ориентации; деятельность нового Российского государства протекала в условиях долговременного экономического спада и резкого снижения уровня жизни населения.

Для анализа российской административной реформы различают два этапа реформы: первый этап основных реформ, имеющих целью обеспечение или укрепление дисциплины в государственном секторе, преодоление неформального поведения и коррупции, и второй этап так называемых «передовых реформ», связанный с модернизацией государственного управления и применением договорных принципов. Если первый комплекс основных реформ включает ряд изменений, которые, несмотря на связанные с ними политические трудности, могут быть проведены в жизнь с помощью принудительных мер, то осуществление передовых реформ строится на глубоко укоренившейся в поведении государственных служащих дисциплине и прочно утвердившейся организационной культуре соблюдения правил.

Определенным шагом, предваряющим разработку основных направлений современной  административной реформы, стало Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти —  порядок в стране», в котором концепция преобразований в системе управления страной была дана в концентрированном виде. В том же году фонд «Индем» предложил Концепцию Административной реформы, в которой были указаны следующие цели: создание реальных механизмов ответственности государственной власти, прежде всего исполнительной, перед народом; радикальное повышение эффективности управления; создание современной, ориентированной на интересы общества государственной службы; ликвидация условий, способствующих коррупции; завершение перехода к методам управления, отвечающим новым задачам, стоящим перед исполнительной властью. Однако даже в формулировках целей фондом «Индем» видно, что эти цели относятся к первому этапу административной реформы (упорядочение механизма власти, повышение дисциплины, борьба с коррупцией), а не ко второму, более насыщенному содержательно этапу (децентрализация, менеджериализм, «сервисное» государство).

В 1999—2003 гг. проведение реформы  государственного управления соответствовало основным характеристикам первого этапа (укрепление вертикали власти, создание федеральных округов, обеспечение единства конституционно-правового пространства) с некоторыми проявлениями черт второго этапа или «передовых реформ» (разграничение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации как децентрализация исполнительной власти; обновление законодательства о местном самоуправлении; развитие системы госзакупок и т.п.).

1.3. Административная реформа в  2003-2006 годы

При рассмотрении хода административной реформы в России следует учитывать программные документы, утвержденные Президентом и Правительством Российской Федерации: «Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации», одобренная Президентом РФ 15.08.2001 г., и Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)», утвержденная Указом Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336, Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», Концепция «Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации (2004-2006 гг.)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. С 2006 г. начался новый этап в развитии административной реформы в связи с принятием Распоряжения Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р, которым были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и соответствующий план мероприятий.

Во Введении Концепции  указывается, что реформирование системы  государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003 — 2005 гг. были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства-государства  в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными 
организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

Решение указанных задач  было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2003 г. № 451. В конце 2003 г, административная реформа стала одной из тем выступления Президента РФ на съезде: «Административная реформа начата, и мы доведем ее до конца в соответствии с ранее заявленными принципами. Любые избыточные полномочия (ведомств) надо рассматривать как прямой путь к злоупотреблениям, к возможности коррумпировать и само ведомство, и отдельных чиновников. Поэтому необходимо разработать административные регламенты с четким описанием процедур движения бумаг, документов по коридорам исполнительной власти».

Судить о ходе реформы  преимущественно по количественным показателям сокращения госслужащих и госучреждений не следует. Более важным представляется конкретная передача части функций государства в общественном секторе на контрактное исполнение частным структурам, внедрение бизнес-подходов в государственное управление, реальное дерегулирование, децентрализация и деконцентрация. Тем более что качество государственного управления зависит от того, насколько будет сложность системы государственного управления соответствовать сложности управляемого объекта. Речь идет о таком сокращении функций и численности федеральных органов исполнительной власти, при котором появятся новые эффективные инструменты управления, в том числе через развитие независимых регулирующих и контролирующих организаций, контрактного привлечения частных структур и саморегулируемых объединений.

Административная реформа  в России находится под пристальным вниманием международных организаций, которые, порой, ставят в зависимость от успешности ее проведения решения в сфере оказания технической помощи, кредитования и повышения инвестиционного рейтинга страны. С точки зрения Всемирного банка реформа федерального правительства, официально начатая в марте 2004 г., оказалась более радикальной, чем предполагали и большинство комментаторов и тем более большинство официальных представителей власти, и является одним из главных результатов в правильном направлении.

В результате реализации начального этана административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые  предпосылки для дальнейшей комплексной  модернизации системы государственного управления. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы были проанализированы 5634 функции, из них признаны избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по их отмене.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система  и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом  на федеральные агентства.

Проанализирована деятельность 18 983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4%) и 3353 предприятия (51,8%).

Постановлениями Правительства  Российской Федерации от 19.01.2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28.07.2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органом исполнительной власти» закреплены принципы администрирования.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. являются:

• повышение качества и доступности государственных услуг;
• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Основные мероприятия  административной реформы должны быть реализованы в 2006 - 2008 гг. Во втором разделе Концепции указаны конкретные действия, которые будут предприняты в 2006, 2007, 2008 гг. В третьем разделе Концепции административной реформы описана система мероприятий по проведению административной реформы.

Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям.

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в этих органах;
• оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• формирование организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы,
• совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В четвертом разделе  Концепции раскрыт механизм реализации административной реформы в Российской Федерации.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации настоящей Концепции:

• обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями;
• заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы и соответствии с клипом мероприятий;
• запрашивает в установленном порядке у федеральных органон исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.

Нормативно-правовую и  методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана  мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти должны быть определены должностные липа и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы. Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий утверждают собственные планы по проведению административной реформы.

На региональном уровне управления, координация и контроль за ходом реализации мероприятии по проведению административной реформы осуществляются комиссиями в субъектах Российской Федерации в соответствии с законодательством.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий из исключения возможного дублирования федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)», федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» и других федеральных программ создаются постоянно действующие координационные органы (советы). Эти органы осуществляют согласование данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

Финансирование мероприятий  административной реформы, проводимых федеральными органами исполнительной власти, осуществляется в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Финансирование мероприятий  административной реформы, проводимых в субъектах Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

И приложении к Концепции  административной реформы в Российской Федерации и 2006 2008 годах даны показатели достижения целей административной реформы.

I. Оценка гражданами  деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%. Методика исследования оценки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг должна быть утверждена в 2006 г.

2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 
2008 г. до 5%, к 2010 г. - до 3%.