Организационные основы местного самоуправления в современной России

Законы, касающиеся местного самоуправления подразделятся на три группы:

- систематизированные (ФЗ № 131 и законы субъектов федерации о местном самоуправлении). Законы данной группы объединяют правовые предписания различных отраслей права;

- отраслевые (Градостроительный и Земельный кодексы РФ и др.), устанавливающие полномочия муниципальных органов в различных сферах общественной жизни;

- специализированные (федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления на местах). Например, ФЗ  «Об обеспечении конституционных прав граждан избрать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.96 г., «О муниципальной службе в РФ» от 02.03.2007 г.

Субъекты федерации  обладают крупным массивом специализированных законов: о выборах в органы местного самоуправления, о территориальном  общественном самоуправлении, о наделении  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др.

На федеральном уровне основным правовым актом является ФЗ  № 131 от 06.10.2003 г. С принятием этого федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о местном самоуправлении [42].

Вступление в силу ФЗ № 131 обусловило существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов РФ [3]. Очевидно, что такие региональные законы, как о порядке регистрации уставов муниципальных образований; порядке образования и преобразования муниципальных территориальных единиц; порядке издания нормативных актов органов местного самоуправления; отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальном заказе, - теряют силу, поскольку соответствующие отношения урегулированы на федеральном уровне или должны быть регламентированы в соответствии с федеральным законом муниципальными правовыми актами. Другие законы субъектов РФ - такие как о полномочиях представительных органов местного самоуправления; наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, - должны быть приведены в соответствие с новым федеральным законом.

Важная роль принадлежит  органам государственной власти субъектов Российской Федерации  в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления.

В соответствии со ст. 7 ФЗ № 131, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты могут быть приняты также на основании и во исполнение положений федеральных или региональных законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправлении муниципальных районов и городских округов.

Статья 43 ФЗ № 131 определяет систему муниципальных правовых актов:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования [4].

Анализ мирового опыта  внедрения управленческих инноваций  в муниципальную службу позволяет выделить ряд общих для всех стран параметров.

Мировой опыт можно реализовать  в следующих направлениях:

- в сосредоточении государственных задач;

- о сокращении бюрократии и сверхрегулировании;

- об использовании информационных технологий и коммуникационной техники;

- о преобразовании системы управления в государственную службу со следующими квалификационными признаками: результативность - экономичность - сервисная направленность.

 

 

2 Организационные основы  местного самоуправления в Российской  Федерации

 

2.1 Формирование органов  местного самоуправления и участие  населения 

в решении вопросов местного значения

 

Положения Конституции  Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децентрализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

Выбор типа организационной  структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной  системы управления муниципальным образованием. Далее необходимо подробно описать роль, порядок формирования, функции, задачи для каждого органа управления.

Порядок формирования определяется типом выбранной организационной  структуры и наиболее общими функциями  соответствующего органа управления.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций [52].

В уставах МО прописываются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом  муниципального образования. Структура органов местного самоуправления, в соответствии с п. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяется населением самостоятельно. По уставам муниципальных образований органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения могут издавать правовые акты. При этом наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Процедура принятия устава муниципального образования может быть различной в зависимости от действующей нормативной базы. Устав может приниматься:

— на местном референдуме;

— представительным органом  местного самоуправления;

— основные вопросы, которые  должны быть отражены в уставе, выносятся на референдум, а по его итогам представительный орган местного самоуправления разрабатывает и принимает устав.

В общем виде по выполняемым  функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на исполнительные и представительные.

В ФЗ № 131 «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования МСУ определен  следующим образом.

Структуру органов местного самоуправления составляют  представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре  органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ № 131.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного  органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно - распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [3].

Участие органов государственной  власти и их должностных лиц в  формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц  местного самоуправления допускается  только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11статьи 37 ФЗ №131.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы  местной администрации устанавливается  представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование  условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании  устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения  назначаются представительным органом  поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Контракт с главой местной администрации  может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке  на основании заявления:

- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

- высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура органов местного самоуправления в случае образования  на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения  состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах [47].

Представительный орган поселения  не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района:

- может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей;

- может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.