Организационные основы местного самоуправления в современной России

На наш взгляд, в  деятельность муниципальных органов необходимо внедрять как «поддерживающие» инновации, так и «подрывные». 
Под «поддерживающими» инновациями следует понимать инновации, улучшающие функционирование стандартных методов, принципов, механизмов управления. «Подрывные» же инновации создают совершенно новые методы и способы функционирования государственного органа.

При этом им необходимо также  знать о новых методах, механизмах, формах управления и уметь успешно  внедрять и осваивать их в процессе деятельности. Поэтому внедрение любого новшества необходимо сопровождать соответствующими обучающими программами, а также используя положительный зарубежный опыт.

Анализ мирового опыта  внедрения управленческих инноваций  в муниципальную службу позволяет  выделить ряд общих для всех стран  параметров. Статус муниципального служащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста муниципальный служащий регулярно должен проходить курсы повышения квалификации.

Во многих развитых европейских  и американских странах были созданы  специальные программы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название МРА - Master of Public Administration. 
Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах имеются существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке муниципальных служащих. В первую очередь выделяют западноевропейскую и американскую системы подготовки специалистов [15].

Для выстраивания целостной  картины системы подготовки кадров для государственной и муниципальной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода: англосаксонский, французский и американский. Основоположником этого достаточно традиционного подхода к подготовке кадров является Beликобритания. Однако в дальнейшем наибольший вклад в его развитие внесли немецкие ученые. Такие всемирно известные имена, как Лоренц фон Штейн, Роберт фон Моль, Макс Вебер надолго оставили за Германией пальму первенства в области определения научных и образовательных приоритетов при подготовке государственных и муниципальных служащих.

В настоящее время  англосаксонский подход активно  используется наиболее динамично развивающимися в политической и социально- экономической  сферах странами Севера Европы - Швецией, Норвегией, Данией, Нидерландами. Базовое образование для поступления на государственную службу должно было быть юридическим.

Чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имеют традиционно сильную подготовку в правовой сфере.

Система подготовки кадров изменяется в соответствии с новыми требованиями. В системе подготовки кадров для муниципальной службы за рубежом можно выделить следующие моменты, которые могли бы быть полезными для российской практики:

- существование четких критериев оценки компетентности муниципальных служащих создает огромный положительный стимул для повышения уровня образования и профессиональных навыков;

- внедрение таких критериев в систему контроля качества выполняемой работы позволяет более четко формулировать обязанности служащих и обусловливает обязательность повышения уровня их профессионализма; 
содержание учебных программ отличается большой гибкостью, позволяя оперативно откликаться на цели и задачи текущей, политической и социально-экономической ситуации.

В России слишком развиты традиции централизации, чтобы надеяться на инициативы федеральных и тем более региональных и муниципальных ведомств в организации специальных образовательных семинаров и учебных программ. За рубежом, при кажущемся многообразии программ подготовки государственных и муниципальных служащих существует четкая система контроля качества полученного образования. В России это одна из главных проблем, еще только требующая своего решения.

В основе западных моделей  местного самоуправления лежат различные интерпретации самих феноменов государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления — с другой, а также отличающиеся друг от друга подходы к определению статуса различных административно-территориальных единиц, признаваемых законом в качестве «территориальных коллективов», под которыми понимается относительно устойчивое общественно-политическое объединение граждан, постоянно проживающих на одной территории. Только при этом условии в них предполагается существование выборных органов местного самоуправления.

Если же административно-территориальное  образование не получает статуса  «территориального коллектива», то управление в нем осуществляют назначенные  «сверху» должностные лица, выполняющие  одновременно функции контроля за законностью  действий органов самоуправления нижестоящего уровня. В первом случае такого рода образования называются «естественными», во втором — «искусственными».

С точки зрения соотношения  государственной власти и местного самоуправления принципы организации  власти на местах радикально отличаются в демократических и авторитарных государствах. В условиях демократии государственная власть и местное самоуправление разделяются. В качестве органов государственной власти рассматриваются центральные органы, а также их представители на местах, которые:

- назначаются «центром»;

- избираются местным представительным органом в качестве его председателя и выполняют функции представителя государства;

- избираются населением — в качестве главы местной администрации, а затем утверждаются центральной властью в качестве ее представителя на местах.

Избранные совет, мэр, алькальд и др. рассматриваются по общему правилу не как органы и представители  государства, а прежде всего как  органы и представители населения  территориальных коллективов. Поэтому структуры местного самоуправления достаточно автономны, не соподчинены между собой, имеют свою компетенцию и права юридического лица, а также право на создание объединений и союзов органов местного самоуправления как внутри страны, так и на международном уровне для координации своей деятельности.

При этом необходимо отметить, что местное самоуправление на Западе не исчерпывается только деятельностью  избранных представительных и распорядительных органов, оно включает в себя общие  собрания жителей общин, референдумы (особенно часто применяемые на уровне местного самоуправления в Швейцарии и США), закрепленное в законе право граждан на законодательную инициативу и другие формы «прямой демократии».

В условиях авторитарных режимов, как правило, принимается  и действует концепция единства власти (местное самоуправление отсутствует).

С достаточно условным разделением  административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные»  связаны также значительные различия в организации управления на местах. Надо отметить, что в качестве естественных единиц системы управления на Западе рассматриваются разного рода поселения, где люди исторически «естественно» сгруппировались для совместной жизни и где уже достаточно давно сформировалась традиция выборного управления. В настоящее время такие единицы называются общинами, коммунами, приходами, хотя среди них есть и мегаполисы. Искусственными единицами считаются районы, области, провинции, округа и др., созданные «сверху», актами государственной власти в процессе районирования территории государства.

В целом, учитывая специфику  отдельных стран, можно выделить пять организационных форм местного самоуправления в городах, которые  отличаются друг от друга тремя основными  моментами:

- номенклатурой органов местного управления;

- способом их назначения или отбора;

- способами ответственности и принципами взаимоотношений в процессе управления.

«Сильный совет —  слабый мэр». Эта форма характеризуется  ограниченностью прав мэра по координации  и контролю деятельности исполнительных органов управления. За мэром обычно закрепляются представительские (церемониальные) и оперативно-исполнительские функции. Совет наделяется большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах кадровой политики. К преимуществам данной модели можно отнести: высокую степень участия членов совета в местном управлении; представление и учет в решениях разных точек зрения, в том числе оппозиционных; возможность более эффективного контроля за муниципальными чиновниками; близость к избирателям. Среди недостатков можно назвать следующие: излишняя вовлеченность совета в повседневные детали функционирования исполнительной власти за счет пренебрежения главными политическими функциями — представительства интересов жителей и определения основных направлений политики; слабость позиций мэра во взаимоотношениях с советом.

«Сильный мэр —  слабый совет». Для данной формы  характерно избрание главы исполнительного  органа самоуправления непосредственно  населением, что во многом предопределяет его позицию в отношениях с представительным органом. В этом случае мэр самостоятельно решает большинство текущих вопросов и наделяется правом отлагательного вето на решения совета, которое в свою очередь может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов представительного органа. К преимуществам данной модели можно отнести: концентрацию исполнительной власти, ответственности и функций координации, что обеспечивает оперативность принятия решений; ярко выраженное политическое лидерство. Среди недостатков — крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером; потенциальная опасность конфликта между мэром и советом по проблемам разделения власти.

«Совет — управляющий». Эта форма отражает стремление к «оздоровлению» местной политики, к устранению коррупции, к преодолению неэффективного и недемократического управления, особенно проявившегося в послевоенный период. Управляющий — это наемный служащий, политически нейтральная фигура и профессионал в сфере общественного управления. Он назначается на должность и может быть уволен только советом, который в свою очередь избирается населением. Будучи эффективной с точки зрения управления, данная модель имеет большой недостаток, поскольку лишает население возможности прямо влиять на политику, проводимую профессиональным менеджером.

«Совет — система  комитетов». В этом случае городское  управление преимущественно осуществляется не советом, а комиссиями, образуемыми  из выборных уполномоченных, каждый из которых руководит каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предусмотрено избрание высшего должностного лица. Ее достоинствами можно считать отсутствие системы разделения властей, которая, как известно, приводит к замедлению процесса принятия решений, а также возможность более жесткого контроля за чиновниками и др. Однако есть и недостатки:

- бесконтрольность деятельности комиссий;

- нехватка управленческого опыта у выборных уполномоченных;

- отстаивание членами комиссий интересов своих отделов в ущерб другим;

- отсутствие эффективного сотрудничества между отделами и как возможное следствие — дестабилизация процесса управления.

«Смешанные формы». Существует достаточно много их вариантов. Например, управляющий или главный администратор подчиняется не совету, а мэру. В этом случае наличие специалиста — менеджера обеспечивает профессионализм управления, а избиратели получают возможность влияния на городскую политику, поскольку, голосуя на выборах «за» или «против» мэра, они тем самым голосуют за сохранение или замену всей администрации. Главный недостаток этой модели — ограничение роли советов в определении политики местного самоуправления [15].

Рассмотренные формы  организации органов местного самоуправления представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты, свойственные, прежде всего, группе индустриально развитых стран Запада. Реальность же, как известно, всегда богаче схемы.

Подводя некоторый итог обзору моделей местного самоуправления стран Запада, необходимо, прежде всего, отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:

- в законодательном порядке четко определены полномочия всех органов управления;

- в пределах своих полномочий местные органы власти автономны;

- их функционирование опирается на твердую финансовую базу; за каждым уровнем власти закреплены четко определенные источники поступлений в бюджет и тем самым устранены основания для возникновения конфликтов из-за их дележа;

- местное самоуправление опирается на глубокую историческую традицию самоуправления, на систему развитых горизонтальных связей гражданского общества, являясь в то же время инструментом развития такого рода связей.

В России, где становление  системы местного самоуправления только начинается, судить о практической эффективности и приемлемости той или иной его модели можно пока только чисто умозрительно.

 

 

1.3 Правовые основы  местного самоуправления в РФ

 

Система законодательства о местном самоуправлении - это  совокупность источников муниципального права, которые являются формой выражения муниципально-правовых норм.

Систему федерального законодательства о местном самоуправлении составляют Конституция РФ [1], Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131) [4], иные федеральные законы и нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы местного самоуправления.

Систему регионального  законодательства о местном самоуправлении образуют Конституции, уставы, законодательство и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации  должны соответствовать Конституции Российской федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ФЗ № 131.