Организационные основы местного самоуправления в современной России

Статья 72 Конституции  Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [1].

В соответствии со ст. 4 ФЗ № 131 правовую основу местного самоуправления составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, ФЗ № 131, другие федеральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах, сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты [4].

В развитии правовых основ  местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить следующие периоды:

- первый период продолжался с 1990 г. по декабрь 1993 г.,

- второй — с 12 декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.,

- третий период развития правовой основы местного самоуправления начался 1 сентября 1995 г. и продолжился до 06.10 2003 г.,

- четвертый период – с 06.10.2003 г. по настоящее время.

19 апреля 1990 г. был принят  Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного  хозяйства в СССР», а 6 июля 1991 г. — Закон РСФСР «О местном  самоуправлении в РСФСР». Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. 
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Союзный закон о местном самоуправлении устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с названным законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства союзный закон закрепил коммунальную собственность. Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления.

В Российской Федерации  Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под  свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.

Российский закон о  местном самоуправлении в отличие  от союзного закона ввел в понятие  местного самоуправления такой важный его признак как собственная  ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения  вопросов местного значения. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный закон — понятие «коммунальная собственность».

Таким образом, можно  заключить, что Закон РСФСР о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили  также указы Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной  конституционной реформе в Российской Федерации»; «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской федерации» от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.

Деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления.

12 декабря 1993 г. была  принята Конституция РФ, закрепившая  местное самоуправление как основу конституционного строя РФ [1].

22 декабря 1993 г. Президент  Российской Федерации подписал Указ «О гарантиях местного самоуправления», который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Данный Указ предусматривал, в частности, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления [54].

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. – это начало нового этапа развития правовой основы местного самоуправления. Статья 55 этого Закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Федеральным законом применяются в части, не противоречащей Федеральному закону от 28.08.1995г. [3].

Целями данного этапа  являются обеспечение политической и экономической самостоятельности  муниципальных органов власти в  решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных  лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями, создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.

Закон содержит специальную  статью 62 «О формировании правовой основы местного самоуправления в соответствии с настоящим федеральным законом». В ней содержатся положения, адресованные Правительству Российской Федерации, о разработке и представлении на рассмотрение Государственной Думе:

- проектов федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Федеральным законом;

- проектов законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

- проектов законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

6 октября 2003 г. был  принят ФЗ № 131. Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении [3].

По своему замыслу  новый закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредотачивается в одном акте.

Существенная характерная  черта нового правового документа  состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень.

Основными нововведениями Закона являются:

- построение двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. создание в составе муниципального района городских и сельских поселений;

- установление новых принципов определения границ муниципальных образований;

- закрепление за каждым типом муниципального образования собственного перечня вопросов местного значения;

- расширение видов форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления за счет включения таких форм, как голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п.;

- введение принципа разделения властей на местном уровне;

- определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления на федеральном уровне;

- введение контрактной системы для главы местной администрации;

- закрепление за каждым типом муниципального образования перечня муниципального имущества;

- введение процедуры «банкротства муниципального образования»;

- усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, например, возможное временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в некоторых случаях [32].

Данные нововведения, несмотря на их инновационный характер, соответствуют конституционной  природе местного самоуправления. Они  призваны построить эффективную  систему местной власти, которую охраняет государство с помощью системы гарантий местного самоуправления.

21.07.2005 г. были приняты  ФЗ «О государственной регистрации  уставов муниципальных образований»  и ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Так, государственная  регистрация уставов осуществляется в порядке, установленном Федеральным  законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ, и представляет собой следующую процедуру:

- предоставление на регистрацию пакета документов, направленного главой муниципального образования;

- проведение проверки соблюдения установленного порядка принятия устава и соответствия федеральному и региональному законодательству;

подготовка приказа  о регистрации или мотивированного решения об отказе в регистрации;

- присвоение номера государственной регистрации;

выдача свидетельства  о государственной регистрации  устава или проставление штампа при  регистрации муниципального правового  акта о внесении изменений в устав;

- включение устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав и необходимых сведений (записи) в государственный реестр уставов муниципальных образований.

В силу ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами публичного образования за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности публичного образования в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций, в том числе для реализации целевых программ, а также для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация [10].

Указанный Закон был  принят в целях обеспечения прозрачности механизма, осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирования добросовестной конкуренции и увеличения экономии бюджетных средств; устранения возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок. С момента вступления в силу Закона № 94-ФЗ в него постоянно вносились и продолжают вноситься изменения, цель которых - урегулировать отношения и разрешить многие проблемные моменты в сфере размещения заказа. Однако, несмотря на отдельные положительные аспекты принятых изменений, остается немало нерешенных, спорных вопросов, которые приходится решать заказчику в целях неукоснительного соблюдения требований законодательства, поскольку установлены жесткие нормы административной ответственности за нарушения в данной сфере.

02.03.2007 г. принят ФЗ  «О муниципальной службе в РФ». В Федеральном законе № 25-ФЗ более подробно по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом № 8-ФЗ регламентируются отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

Особое значение имеет  закрепление в Федеральном законе № 25-ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

В соответствии со ст. 83 ФЗ № 131, вступил в силу с 1 января 2009 года в полном объеме.

Конституция Российской Федерации масштабно закрепляет в главе 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели, права и гарантии местного самоуправления.