Организационные основы местного самоуправления в современной России

ВВЕДЕНИЕ

 

Развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и, прежде всего, экономических и социальных.

Смысл и содержание проводимой в  нашей стране реформы местного самоуправления — реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление — это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема организационных основ местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Вышеизложенное определило выбор  темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых  проблем.

Объектом исследования выступает администрация муниципального образования город Краснодар.

Предметом исследования являются организационные основы местного самоуправления.

Цель работы — проведение анализа организационных основ местного самоуправления на примере МО город Краснодар.

Для реализации указанной цели поставлены и решены следующие задачи:

- рассмотрены исторические аспекты организации местного самоуправления в России; зарубежный и отечественный опыт муниципального управления;

- изучены правовые основы местного самоуправления в РФ и процесс формирования органов МСУ, а также участие населения в решении вопросов местного значения;

- проведен анализ деятельности  органов местного самоуправления  МО город Краснодар;

- разработаны предложения по  совершенствованию организационных  основ местного самоуправления  на примере МО город Краснодар.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в  которых в широком спектре  анализируются проблемы организационных основ местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются законодательные акты Российской Федерации - Конституция Российской Федерации, федеральные законы и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что разработанные предложения могут быть использованы для совершенствования организационных основ местного самоуправления.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, приложений.

 

 

 

 

 

 

1 Теоретические и правовые  основы местного самоуправления в РФ

 

1.1  Исторические аспекты  организации местного самоуправления в России

 

Местное самоуправление в РФ - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы  местного самоуправления в современной  России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей  части ее истории характеризовалось  доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации [57].

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия —  наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило  в период перерастания родоплеменных  объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII вв. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах.

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как  институт не получило должного правового  оформления. До середины XVI в. местное  управление осуществлялось посредством  системы кормлений. В уездах и  городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I, в 1699 г. Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. Однако в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление.

Включенные Петром I в  структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и  развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные и общественные.

Несмотря на наличие  в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал, по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Основной чертой политики Российской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделить  предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства уделяли основное внимание таким земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимо вопросов местного значения, также и государственные полномочия, а также вопросы, составляющие задачи одновременно разных уровней власти [31].

Названные подходы характеризуются  принципами политики центрального правительства  в отношении устройства местной  власти: отделением местного самоуправления от системы органов государственной  власти и, в то же время, встраиванием местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В целом, дореволюционная земская модель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.

Формирование местного самоуправления в России и порожденные им политические процессы были прерваны революционными событиями 1917 года.

Одной из наиболее серьезных  проблем местного самоуправления рассматриваемого периода является практически полное отсутствие связей между соседними  самоуправляющимися территориями. Подобная замкнутость управления послужила одной из причин разрушения системы местного самоуправления в 1917 г.

Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов  власти и новой публичной формы  — Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

По мнению некоторых  исследователей, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное  администрирование.

С конца 1980-х гг. государственный  механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990—1991 гг. Местным советам  был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело  принятие Конституции 1993 года. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.

После принятия Конституции и в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки Президентом России был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов, составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента РФ и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г.

Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления. Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях [31].

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации. Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление; не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления [14].

 

 

1.2 Зарубежный и отечественный  опыт муниципального управления

 

Органы муниципальной  власти в Российской Федерации подвержены частой реорганизации и реструктуризации. Но с этими процессами меняется лишь их форма и объём полномочий, механизмы, методы и принципы при этом остаются прежними. Это приводит к тому, что цель, ради которой происходила реорганизация, а именно повышение эффективности функционирования этих органов, не достигается. Следовательно, необходимы качественные изменения не только и не столько форм муниципальных органов, сколько принципов и методов их функционирования, т.е. содержания.