Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

3.2 Понятие  избирательной системы и избирательного права

Эти два понятия  во многом совпадают, а в обиходе  часто употребляются как идентичные. Тем не менее определенное различие между ними все же имеется.

Понятие избирательной системы  складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. Первая- означает, что депутатские мандаты при выборах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая - распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсолютного большинства, когда победителем является кандидат, получивший 50 процентов голосов плюс один от проголосовавших избирателей или система относительного большинства, когда победителем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат). В рамках этих основных систем в каждой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему.

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный институт конституционного права, а в узком смысле - нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избирательное право - это право избирать, а пассивное - право быть избранным

Понятия «избирательной системы» и «избирательного права» носят собирательный характер В Российской Федерации они включают в себя по существу пять различных подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующих органов государственной власти

- порядок избрания Президента  Российской Федерации,

- порядок избрания депутатов Государственной Думы,

- порядок избрания глав  администраций субъектов Российской  Федерации,

- порядок избрания депутатов  законодательных органов субъектов  Российской Федерации,

- порядок избрания органов  местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

Каждая из этих подсистем  регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права Различия между ними проявляются при определении пассивного избирательного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий Конкретно избирательные подсистемы рассматриваются в соответствующих главах.

Важной чертой российского  избирательного права (избирательной  системы) является то, что в самом  главном порядок избрания Президента Российской Федерации и депутатов  Государственной Думы устанавливается  только Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации. Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации и проведение выборов (составление списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избирательных комиссии). Этим положение дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями, в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой общей форме активное и пассивное избирательное право закреплены в ст. 32 Конституции Российской Федерации, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента Российской Федерации. Между тем незыблемые общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.

3.3 Система  правовых актов о выборах

Легитимность  выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную  правовую базу Буквально все этапы  избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и  кончая объявлением результатов  голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного опыта проведения избирательных кампаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.

Избирательное право включает следующие правовые источники:

1 Конституция  Российской Федерации, закрепляющая  основные принципы избирательного  права и порядок избрания Президента  Российской Федерации и депутатов  Государственной Думы.

2. Федеральный  закон «Об основных гарантиях  избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года, включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить настоящему Федеральному закону. Субъекты Федерации могут устанавливать тольч» ко дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

3. Федеральные  законы «О выборах Президента  Российской Федерации» от 17 мая  1995 г., «О выборах депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской  Федерации» от 21 июня 1995 г. и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 2бноября 1996 г.

4. Федеральный  конституционный закон «О референдуме»  от 10 октября 1995 г., регулирующий  порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума.

5. Другие федеральные  избирательные законы, напри» мер  «Об утверждении схемы одномандатных  избирательных округов для проведения  выборов депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» от 17 августа 1995 г.

6. Указы Президента  Российской Федерации, которые  издаются по вопросам организации  и проведения выборов например  о сроках проведения выборов  в Государственную Думу и органы  государственной власти в субъектах Федерации, в которых нет собственных законоустановлений, и др.

7. Нормативные  акты Центральной избирательной  комиссии, постановления, инструкции  и разъяснения, которые детализируют  порядок проведения выборов (например, о порядке составления участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и др.)

8. Конституции  республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных  округов и принимаемые ими  законы, акты глав администраций и избирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления.

3.4 Принципы  избирательного права (избирательной системы)

Под принципами избирательного права (избирательной  системы) понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения которых  любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно-правовых актах, Конституции и законах Российской Федерации.

Всеобщим признается такое избирательное право, при  котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать  участие в выборах. Специальные  условия, которые ограничивают это  право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

В Российской Федерации  активное избирательное право предоставляется  федеральными законами гражданам, достигшим 18 лет. Поскольку эта норма не является конституционно установленной, в Государственной Думе уже обсуждалось предложение о внесении поправки в Федеральный закон о выборах Президента РФ, снижающей возраст. для участия в выборах с 18 до 16 лет. Следует отметить, что такой низкий возрастной ценз установлен только в нескольких странах мира, в то время как в» большинстве стран он равен 18 годам или даже превышает 18 лет (до 21 года). Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется избирательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пределами.

Предоставление  гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных кампаний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от англ. слова, означающего отсутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определенного политического решения, т.е. бойкота, но чаще оно выявляет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того, чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, российское законодательство устанавливает обязательный процент участия зарегистрированных избирателей, ниже которого выборы признаются недействительными (например, при выборах Президента Российской Федерации это 50 процентов, при выборах депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу - 25 процентов. В субъектах Федерации эта норма часто ниже).

Что же касается пассивного избирательного права, то оно  основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законодательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст. кандидата не может превышать 21 года, а при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) - 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст. не может превышать 21 года. В этих нормах заключены гарантии для молодых граждан, желающих выдвинуть свою кандидатуру в парламент или на должность главы исполнительной власти.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и налоговой полиции, работники прокуратуры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодательных органов субъектов РФ, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Данное правило установлено Указом Президента РФ от 30 мая 1997 г.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям

Федеральным законом установлено одно общее ограничение активного и пассивного избирательного права. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме.

Российское  избирательное право не предусматривает  верхнего возрастного предела для  избрания на выборные должности и  в представительные органы. Такие  ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление такого предела в ряде субъектов РФ неправомерно.

Российским  федеральным законом не закрепляется право отзыва депутатов, допускающее  возможность досрочного лишения  полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в целом довольно редко, главным образом из-за сложности его практической реализации и вследствие утвердившейся концепции независимости депутатов.

Равное избирательное  право трактуется в Федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта скупая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства  имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права Граждане должны находиться в  равном положении при их регистрации  как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т.е. на всех стадиях избирательного процесса. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек - один голос») Все голоса должны иметь «равный вес», т.е. одинаково влиять на результат выборов. Следовательно, процедуры, касающиеся определения границ избирательных округов, регистрации избирателей или составления избирательных списков, направленные на отстранение или ослабление участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов или на уменьшение числа голосов, являются недопустимыми.