Модели местного самоуправления

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение…………………………………………………………………………..5

1. Зарубежный опыт организации местного самоуправления…………………7

1.1 Англосаксонская модель  местного самоуправления…………………......7

1.2 Континентальная модель  и её разновидности……....……………………10

1.3 Смешанная модель местного самоуправления…………………………….12

1.4 Достоинства и недостатки  применения моделей местного  самоуправления………………………………………………………………….16

2. Пути формирования местного  самоуправления в России………………….20

2.1 Формирование системы земского и городского самоуправления………..20

2.2 Советская модель местного  самоуправления……………………………...24

2.3 Итоги исторического формирования местного самоуправления………...28

3. Современная модель местного самоуправления в России. Достоинства и недостатки применения…………………………………………………………31

Заключение……………………………………………………………………...38

Список используемых источников……………………………………………..40

Приложения

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Местное самоуправление является непременным атрибутом  любого современного демократического общества. Система зарубежного муниципального управления знает огромное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и прочее. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Способы и методы самоуправления, используемые в современном  мире, довольно разнообразны. Систематизация их зависит от выбираемого нами критерия. Взяв за основу страноведческий принцип, мы не слишком продвинемся вперед, ибо самоуправление в каждой стране несет на себе отпечаток ее культуры, истории, географического положения, прочих факторов, В полученных таким образом описательных картинах трудно будет выделить главное, типичное. Более перспективен подход, подчеркивающий различия в происхождении, а, следовательно, и в правовых основаниях муниципальных систем.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным выявление особенностей российской модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, определение путей ее реформирования. Нормативно-правовой основой для этого является Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 16 сентября 2003 года.

Актуальность  темы данного исследования состоит  в проблематике эволюции  самоуправления в человеческом обществе. Это одна из тех вечных      тем, которая появляется вместе с возникновением общества людей в процессе их взаимодействия и привлекает пристальное внимание как теоретиков, так и практиков. Самоуправление имеет глубокие исторические корни, богатые традиции в обществе и важный цивилизационный смысл. В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным выявление особенностей российской модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, определение путей ее реформирования.

Целью исследования является рассмотрение российской и  зарубежных моделей местного самоуправления и проведение сравнительного анализа. Для достижения поставленной цели, нам необходимо решить ряд задач: рассмотреть зарубежные модели местного самоуправления, а так же историю развития и становления модели местного самоуправления в России. 

Объектом исследования является мировой опыт в области  местного самоуправления.  Предметом – зарубежные и российские модели местного самоуправления.

Нормативно-правовой основой данной работы послужили  Конституция Российской Федерации, ФЗ №131  «Об общих принципах  организации местного самоуправления в России», постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П. Теоретической основой послужили учебники таких авторов как Мухаев Р.Т., работы которого рассказывают нам о различных аспектах государственного и муниципального управления, Градовский А.Д., который рассматривает исключительно местное самоуправление, а так же Пешин  Н.Л., Лапин В.А., Коновалова И.Н., и т.д.

В данной работе мы рассмотрим пять основных моделей  местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную, советскую, а так же дуалистическую модель, которая с недавнего времени  стала действовать в России.

 

 

1. ЗАРУБЕЖНЫЙ  ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

1.1 Англосаксонская  модель местного самоуправления 

 

Понятие модели в социальных науках применяется  повсеместно от социологии до сравнительного языкознания. Под моделью в методологии науки понимают способ представления фактического положения дела материальной или идеальной конструкции. Модели похожи на теорию и аналогию, но отличаются от них и занимают некоторое промежуточное место между миром реальных объектов и миром научных истин, выполняя роль инструментов познания. Модель может быть простой аналогией, т.е. сравнением одного с другим, а может и приближаться к рангу теоретических обобщений, претендуя на истинное отражение объективной реальности.

Употребление  термина «модель» может ориентироваться  на различную семантику, которая  предполагает интерпретацию моделей  в качестве теорий, аналогий, психологических  образов, копий и т.п., но при всем богатстве толкований модель остается вторичным и зависимым от реальности продуктом. Модель всегда вторична и относительна.¹

Местное самоуправление в системе государственного управления — это репрезентация общего в  особенном. Общее в данном случае соответствует выбранной  государством  модели  государственного  управления, а особенное — в местном самоуправлении. При этом каждая из них также представляет собой репрезентацию общего в особенном.²

Особенное, как  в модели государственного управления, так и в модели местного самоуправления, складывается под влиянием комплекса исторических, политических, социально-экономических и культурно-религиозных факторов, существующих в каждом конкретном государстве и оказывающих влияние на формирование обоих моделей.

В мире существует большое разнообразие моделей местного самоуправления. Они складываются, как мозаика, из общего устойчивого числа одинаковых элементов, существующих у всех государств, следовательно, и систем управления. Но именно под воздействием особенного комплекса факторов каждого конкретного государства складываются модели с разными специфическими характеристиками, не похожими одна на другую. Это обстоятельство и объясняет существование разнообразных моделей, объединенных в общем, но отличающихся особенным.

Развитие местного самоуправления в мире – объективный процесс, характерный для двадцатого века. Он развивается и вглубь, и вширь, затрагивая все новые и новые государства. В ряде стран процесс развития местного самоуправления то затухал, сдерживался центральной властью, то активизировался вновь.

Анализируя  прошлое и настоящее местного самоуправления, нельзя не заметить, что  зарубежный мир чаще всего использовал  три модели: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую.

Мы зададим  себе вопрос, на чем основывается выделение этих моделей? В первую очередь, на принципах, лежащих в основе отношений различных органов местной власти между собой и с органами вышестоящей власти.

Рассмотрим  подробнее англосаксонскую модель местного самоуправления. По информации ИНИОН РАН местные представительные органы, следующие англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада, Австралия) формально выступают как автономно действующие, разумеется, в пределах предоставленных им полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. К тому же в местных органах власти англосаксонской модели отсутствовали уполномоченные центрального правительства с функциями опекунства. Это вовсе не означает, что деятельность местных органов в данном варианте находится вне контроля государства: он осуществляется косвенно, т. е. через суд и центральные министерства и ведомства.³ 

Для англосаксонской  модели характерны следующие особенности. Во-первых, избираемые населением представительные органы местного самоуправления здесь самостоятельны, это означает, что ни одна государственная инстанция не вправе указывать им или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим, по каким бы то ни было вопросам; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по своим собственным законам и обычаям (при этом государство предъявляет единственное требование: чтобы эти законы и обычаи не нарушали общегосударственное законодательство). В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько профильным комитетам и комиссиям, формируемым депутатами этого органа; именно эти комитеты и комиссии решают, например, открывать ли в населенном пункте новый детский сад и принимать ли на постоянное жительство иммигрантов.

Эта модель —  в отличие, к примеру, от континентальной  — не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля: работа местных властей контролируется в основном косвенно, через столичные министерства, а также суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и ряд должностных лиц, хотя и не входящих в этот орган, но принимающих участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает шерифа, казначея и некоторых других функционеров.

В системе местных  органов самоуправления, наряду с  представительными органами общей  компетенции, получили широкое распространение  «специальные» представительные органы и должностные лица. Эти «специальные» органы формируются на территориях, объединяющих несколько муниципальных образований. Они, в отличие от органов общей компетенции, наделяются отдельными полномочиями по конкретным предметам ведения. Так же, все уровни и структуры власти, включая отдельные («специальные») органы, имеют независимые бюджеты.⁴

Рассмотрев  англосаксонскую модель, мы можем  сказать, что страны, использующие ее, имеют довольно большое разнообразие форм организации местных органов  власти, которые успешно функционируют и в настоящее время.

 

 

1.2 Континентальная  модель и ее разновидности

 

В большинстве  стран мира, в особенности в  странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, а  также странах Латинской Америка, Ближнего Востока утвердилась иная модель местного самоуправления. Эту модель принято называть континентальной. Суть ее состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определённая подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а иногда осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. В чем же ее особенности и отличия от англосаксонской модели?

Во-первых,   при   континентальной   модели   предусматривается    наличие  на данной территории чиновников государственной администрации,  наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Это принципиально отличает континентальную модель от англосаксонской.

Во-вторых, в  рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые органами самоуправления территориальных единиц, входящих в данную область (провинций, коммун и прочих), не противоречили действующему законодательству, а также определяют основные направления развития данных территорий, распределяют между ними деньги, поступающие от центральных властей.

В-третьих, в  отличие от стран с англосаксонской  моделью местного самоуправления, в  государствах с континентальной  системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий. Для выборов сенаторов в каждом из департаментов (так во Франции именуются административно-территориальные единицы регионального уровня) образовывается специальная коллегия выборщиков. Она состоит из депутатов Национального собрания (нижней палаты парламента) от соответствующего департамента, членов представительного органа департамента — генерального совета, а также делегатов, избранных муниципальными советами коммун (низовых административно-территориальных единиц).

Следует иметь  в виду, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. И англосаксонская, и континентальная традиции базируются на множестве сходных принципов; фундамент местного самоуправления и там, и здесь составляют представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов.

1.3 Смешанная  модель местного самоуправления

 

 В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления. Она отличается своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англосаксонской и континентальной  моделей,  хотя  при  этом  имеется  и  собственная  специфика. Как правило,  здесь  местное самоуправление  автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии, Японии.