Модели местного самоуправления

В  Германии  местное  самоуправление  основано  на  двух  положениях: во-первых,   на   обязанности   федеральных   земель   поддерживать   входящие   в них территории   в   их   стремлении   к   самоуправлению   и   самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. 

Общинам предоставлено  право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.

Земли Германии делятся на округа, в которых нет  представительных органов. Во главе  округов находятся правительственные  президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В настоящее  время в ФРГ сложилось и  существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления. 

1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

Эта система  была введена после окончания  второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле  Нижняя Саксония. Преимущества  ее  заключаются  в  профессиональном управлении, а недостатки — в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления. 

3. Модель «совет-бургомистр»  (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так  называемый «неправильный магистрат». Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат).

Этот орган  состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Длительность  полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости  от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.

Самоуправление  в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели — в виде требований и решений граждан.⁵

На сегодняшний  день практически полностью везде  доказала свою максимальную эффективность  южно-германская модель. Смысл южно-германской модели заключается в том, что  есть бургомистр, который одновременно возглавляет два органа: исполнительный и представительный. Он является выборным, и только прямыми выборами избирается, одновременно по должности после избрания возглавляет два органа местного самоуправления.

Мы рассмотрели  все основные модели местного самоуправления, существующие в зарубежных странах. Далее нам необходимо определить какими достоинствами и недостатками они обладают. 

1.4 Достоинства  и недостатки применения моделей местного самоуправления

Изучение моделей  местного самоуправления, реализованных  в зарубежных государствах, позволяет нам сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство, и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления, и государства в целом.

Исследуя европейско-континентальную  и американскую практику самоуправления, французский общественный деятель  А. де Токвиль (1805-1859 гг.) отмечал, что многие европейские революции ликвидировали местные традиционные властные институты и подчинили граждан тотальному контролю и гнетущей опеке государственных ведомств и чиновников. Данная модель взаимоотношения гражданина и государства, свойственная унитарным государствам, предполагает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления (Франция). Другая модель, свойственная федеративным государствам, обуславливает сознательное ограничение центром сферы своего влияния на политическую практику регионов (США).

Действительно, в США организация местного самоуправления предполагает многообразие его форм в субъектах федерации и даже в пределах одного штата в городских  и сельских поселениях. У местного самоуправления в США есть глубокие исторические корни. Америка первооснователей, страна с открытыми возможностями для каждого, была примитивным аграрным обществом, незатронутым индустриальной революцией. Демократическая политическая философия в североамериканских колониях основывалась на представлениях о государстве и обществе как добровольных объединениях, способствуя федеративной концепции государства в американской политической мысли. Принцип самоуправления и демократии в церкви (так как они равны перед Богом) приводил их к выводам о том, что все могут принимать участие в обсуждении вопросов на собраниях в маленькой общине. Именно в силу того, что американский народ любит управлять посредством участия в многочисленных органах территориального общественного самоуправления и совершенно различных социально-политических типов устройства бывших американских колоний, и был введён принцип федерализма в американской демократии. И это была первая федерация в своём классическом виде, одновременно закрепившая конституционный принцип республиканского централизма (1787 г.). Таким образом, федерализм США консолидирует (сплачивает) систему органов государства и систему органов местного самоуправления.

Принцип демократизма в местном самоуправлении также  обуславливает, что в США большинство публичных властных должностей – выборные и очень мало назначаемых должностей. В США центральные партии, которые имеют представительства на местах, активно участвуют в выборах в местные органы государственной власти и самоуправления, и поэтому могут влиять на политическую активность жителей регионов, тем самым, предоставляя им возможность решать наиболее актуальные социально-политические проблемы. Данный феномен политической жизни и есть, в понимании американцев, настоящая демократия, однако американская демократия предполагает исключительно высокую культуру участия граждан в локальной и региональной политике, демократию участия. И именно поэтому в американских штатах укоренено местное самоуправление и в США по-прежнему работает «демократия малых пространств».

Пример Франции  демонстрирует нам иную социально-политическую практику, в отличие от американской демократии и федерализма. Специфика  системы самоуправления во Франции, обусловленная историческими событиями  и процессами конца XVIII – начала XIX веков, и весьма отличается от истоков возникновения местного самоуправления в США. Французская община (коммуна), сформировалась на церковно-приходской основе на протяжении длительного исторического периода. Учредительное Собрание, упразднив власть феодальной аристократии, упразднило и исторически сформировавшееся деление Франции на земли и провинции. С тех пор территориальной единицей местного управления стал департамент, что привело к бюрократической централизации, осуществляемой с 1800 г. в процессе административной реформы Наполеона Бонапарта и создания института префектов.

Следует иметь  в виду, что в современных демократических  государствах происходит сближение  муниципальных систем (англосаксонской  и континентальной), однако сочетание  в них местного (государственного) управления и местного самоуправления остается, независимо от того, присутствуют ли представители центральной власти на местах или местное самоуправление осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране местное самоуправление осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения государственного интереса.

В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых: а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества; б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения; в) местное самоуправление - реально существующая таксономическая единица со своими нижними и верхними территориальными границами; г) субъектом местного (территориального) самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и т.п.); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что система местного самоуправления за рубежом работает налажено. Каждая из сформированных моделей имеет свои достоинства и недостатки. Но как и любая система она может дать сбой в том случае, если государство хоть на минуту ослабит свое влияние и давление на местные органы власти.

2. ПУТИ  ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РОССИИ

2.1 Формирование системы земского и городского самоуправления

Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте. Поэтому одной из целей настоящего исследования является изучение исторического опыта и выявление в нем тех особенностей взаимоотношений государства и местного самоуправления, которые могут быть использованы в практике построения современной модели.

Предпосылки сегодняшней модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления закладывались еще в XVI в. и даже раньше. Однако, исследование истории создания модели взаимодействия местного самоуправления и государственной власти будет сконцентрировано большей частью на опыте второй половины XIX - начала XX в. Именно в этот период возникают актуальные и по сей день теории местного самоуправления и делаются первые серьезные попытки их помещения на российскую почву.⁶

В определенной степени предпосылками формирования системы земского и городского самоуправления в России во второй половине XIX в. следует считать реформы, проведенные в конце XVIII в. при Екатерине II. Необходимость этих реформ была связана с большим количеством злоупотреблений, допускаемых правящими административными органами, что вызвало крайне серьезное недовольство населения.

В 1766 г. Екатериной II был издан Манифест, согласно которому была создана так называемая комиссия депутатов. Согласно первому документу вся территория России была разделена на крупные территориальные единицы - губернии, которые в свою очередь подразделялись на более мелкие - уезды. Городовое положение узаконило особый статус городов и посадов. Заключительным нормативным актом в этой области должен был стать специальный устав, регулирующий статус крестьянства, однако Екатерина II не успела его принять, поэтому организацию волостей и сельских обществ реформа не коснулась. Для решения вопросов местного значения был создан специальный орган царской администрации - "Приказ общественного призрения". Приказ являлся всесословным органом.

Таковы основные изменения, внесенные Екатериной II в организацию местной   власти.   Следует указать на  то, что органы местного самоуправления не были отделены  от  органов центральной (царской)  администрации.  Наоборот, самоуправляющиеся структуры действовали под контролем  государственных  чиновников.  Но,  тем не  менее значение  этой реформы необычайно  велико,  поскольку она предприняла,  по  сути,  первую в истории России попытку децентрализации власти, создания самоуправляющихся структур, имеющих в своей природе помимо государственных еще и общественные черты. Как отмечал А.Д. Градовский, "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению".⁷ Не случайно исследователи называют законодательство Екатерины II первой попыткой формирования российского муниципального права.