Модели местного самоуправления

Вплоть до отмены крепостного права действие данных документов, по сути, и определяло функционирование местного самоуправления. В 1861 г. было принято Положение, закрепившее не только отмену крепостного права, но и новый статус крестьянских общин, которые объединялись для целей управления в волости.

1 января 1864 г.  было опубликовано Положение о земских учреждениях, действие которого в течение нескольких лет охватило 34 губернии европейской части Российской империи. Уже с февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения - органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 г.  Для реализации норм Положения на уровне уездов и губерний создавались так называемые временные комиссии. Уездные временные комиссии составляли избирательные списки и определяли сроки проведения избирательных съездов (по куриям). К вопросам местного значения, т.е. предметам ведения земств были отнесены вопросы местного хозяйства: устройство путей сообщения, народное начальное образование, земская медицина, "попечение" о развитии торговли и промышленности, общественное призрение, взаимное страхование и т.д. А сами земства рассматривались, опять-таки в свете положений общественной теории, как юридические лица - общественные союзы. Недостатки общественной теории местного самоуправления проявились немедленно: государство не смогло отделить земства, сведя их функции только к решению местных хозяйственных вопросов. Оно было вынуждено делегировать ряд вопросов на уровень земств, и земства при этом попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку мысли о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам никем не высказывались. При этом функции земств в решении этих вопросов сводились к решению хозяйственных вопросов, но государственного значения они при этом не утратили. Наиболее важными такими полномочиями являлись: устройство и ремонт больших (государственных) дорог; оплата помещений рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников;   финансирование деятельности статистических комитетов и др.

 За земствами  осуществлялся весьма жесткий  контроль со стороны центральной власти. Однако самостоятельность земств, наличие у них хотя и скудной, но собственной финансовой базы привело к противопоставлению, а в целом ряде случаев и противостоянию земств и органов царской администрации, что неизбежно вызвало ухудшение управляемости территориями. В 1867 г. была введена жесткая цензура в отношении земских печатных изданий. Были ограничены права земств по взаимодействию друг с другом, реализации совместных экономических проектов. Таким образом, при попытке последовательного осуществления в России общественной теории самоуправления практически сразу стала очевидной невозможность ее реализации в полном объеме, центральная власть пришла к осознанию необходимости придания земствам  государственных  функций, сохранения государственного контроля за земскими органами. Иными средствами сохранить жесткую управляемость территориями было невозможно. Городская реформа 1870 г. во многом была похожа на земскую реформу 1864 г.: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления. В рамках городского самоуправления оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее позитивные результаты проведенных реформ не вызывают сомнений. Впервые была сделана попытка реализации идеи о самостоятельном местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающемся решением вопросов местного значения. Именно с данных положений во многом начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в известной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления. Уже к концу 70-х гг. наступает кризис земских учреждений, они становятся частью государственного аппарата, и широкое распространение  приобретает государственная теория местного самоуправления.

В духе государственной теории происходит встраивание земств в вертикаль  государственной власти.  В соответствии с принципами государственной теории местного самоуправления, органы и чиновники центральной администрации получили право прямого влияния на земские органы, вплоть до участия в их формировании. На новых принципах было реформировано и городское самоуправление.⁸

  В целом  следует отметить, что государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе реформы земского и городского местного самоуправления 1890 - 1892 гг. Эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью подконтрольна центральной власти. Но она не была эффективной, она не приносила реальной пользы населению. Чиновники были заинтересованы лишь в том, чтобы полностью сообразовывать свою деятельность с директивами "сверху", получая за это чины и надбавки к жалованью. Они по определению не могли эффективно решать вопросы местного значения.

2.2 Советская  модель местного самоуправления 

Говоря о  советской модели местного самоуправления, мы вспоминаем о странах «мировой системы социализма». Сейчас в той или иной форме советская модель имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней. Более подробно мы рассмотрим, как развивалась модель советов в Советском Союзе.

Октябрьская революция  принесла становление новой модели местного самоуправления – советской. Земское самоуправление было заменено новыми органами самоуправления, которыми явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов (позднее – народных депутатов). Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра  Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного, государственного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления. В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий. Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители – на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Таким образом, съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов. Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

К началу 30-х  годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. Здесь нам следует отметить, что ряд исследователей истории развития местного управления, доказывает, что советский период, якобы ознаменовался ликвидацией элементов самоуправления. При этом забывают то обстоятельство, что советская власть сама была общенародной и, следовательно, структурные элементы низовой власти представляли из себя народную власть.

В период жизни И. Сталина и после его смерти в стране каких-либо существенных изменений в организации управления не происходило. Только в период правления Н. Хрущева на некоторое время было введено разделение Советов на промышленные (городские) и сельские. Такая реорганизация способствовала, как считалось, улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. В советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти в составе общенародной системы управления обществом, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Как органы советской власти для выполнения своих полномочий местные органы финансировались из центрального бюджета страны.

Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» и усилила влияние  партийного управления, в том числе  и местными органами. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни. Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие 9 апреля 1990 года закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. Впервые этот Закон ввел понятие «коммунальная собственность», отнеся к ней «имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств».⁹

2.3 Итоги  исторического формирования местного  самоуправления

В целом, анализ истории развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, главным из которых является то, что каждая из этих форм власти представляет собой своего рода институт общественного развития; каждая имеет особую территориальную организацию. Единым источником государственной и местной власти является народ. Народ осуществляет публичную власть в разных формах - государственной и муниципальной. Обе охватывают всю территорию российского государства, но если первая является единой и суверенной, то вторая ограничивается уровнем каждого конкретного муниципального образования и является подзаконной, т.е. руководствующейся в своей деятельности  государственными  установлениями.

Таким образом, попытки реализации общественной и государственной теорий местного самоуправления в дореволюционной России, а также опыт советского государственного строительства свидетельствуют о том, что в "чистом виде" ни одна теория реализована быть не может. Она всегда осуществляется в конкретной исторической, политической и социальной среде, и все положения теории интерпретируются через призму этой среды. Придание органам местной власти исключительно статуса хозяйствующих на определенной территории субъектов невозможно, поскольку государство обязано на каждой территории решать ряд задач государственного значения, и никто не сможет справиться с ними лучше, эффективнее, чем местные самоуправляющиеся органы, в полной мере учитывающие те или иные местные особенности. 
Вместе с тем, учитывая возможность таких ситуаций, когда органы местного самоуправления неэффективно реализуют возложенные на них государственные задачи, необходимо обеспечить надлежащий уровень их управляемости и достаточно жесткий контроль со стороны государства. По мнению В.Ф. Матвеева, «относительная зависимость органов местного самоуправления носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой - правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы». У местной власти должны быть и необходимые полномочия, и ресурсы и для решения вопросов местного значения, и для реализации отдельных государственных полномочий. Это возможно лишь при условии, что местная власть по своей природе является не столько хозяйственной, сколько государственной. Однако, как видно из опыта реформ 1890 - 1892 гг., чрезмерное огосударствление местной власти также приводит к ее неэффективности и неработоспособности и, помимо прочего, формирует протестное отношение к себе со стороны населения.

Подводя общие  итоги, следует отметить, что ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли стать эффективными в российских условиях. Но реализация идеи как "хозяйственного", так и "государственного" самоуправления приносила в ряд сфер общественной жизни определенные позитивные результаты. Это приводит к  выводу  о  целесообразности  соединения  в  Российской  Федерации этих видов местного самоуправления и попытке построить «синтетическую модель»,  которая объединила бы достоинства как государственного, так и общественного самоуправления. А это означает, что в природе российского местного самоуправления должно присутствовать разумное дополнение государственной основы общественными началами.