Понятие международно-правового регулирования труда и имплементация его норм в законодательство Республики Беларусь и Российской Федерац

Так, Трудовой кодекс Республики Беларусь определяет (ст. 3), что он применяется в отношении работников и нанимателей, заключивших трудовой договор на территории Республики Беларусь, "если иное не установлено актами законодательства или нормами ратифицированных и вступивших в законную силу международных договоров Республики Беларусь или Конвенций Международной организации труда (МОТ), участницей которых является Республика Беларусь". Статья 7 Трудового кодекса, определяющая источники регулирования трудовых и связанных с ними отношений, хотя и не содержит упоминания международных договоров и конвенций МОТ, устанавливает, что в случае противоречия норм законодательства о труде равной юридической силы должна применяться норма, содержащая более льготные условия для работников. Следовательно, исходя из толкования статьи 3 ТК, в том случае, если конвенция МОТ, ратифицированная Республикой Беларусь, содержит более льготные условия для работников в сравнении с законодательством Республики Беларусь, должны применяться ее нормы. И наконец, статья 8 Трудового кодекса специально определяет, что нормы вступивших в силу международных договоров или конвенций МОТ, участницей которых является Республика Беларусь, являются частью действующего на территории республики трудового законодательства и подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из этих договоров и конвенций следует, что для применения их норм требуется издание внутригосударственного акта. Нормы конвенций МОТ подлежат непосредственному применению в двух случаях: 1) когда те или иные отношения не урегулированы национальным законодательством о труде; 2) в случае выявления коллизий между нормами конвенций и правилами республиканского законодательства о труде (ч. 4 ст. 8 Трудового кодекса). Здесь, таким образом, де-факто презюмируется приоритет норм конвенций МОТ.

Определенные  противоречия законодательства конвенциям МОТ существуют и в Российской Федерации. Например, ст. 74 ТК РФ предусматривает возможность временного перевода работника на другую работу без его согласия для замещения отсутствующего работника. В то же время Конвенция МОТ № 29 1930 г. определяет любой труд без согласия работника как принудительный, кроме чрезвычайных случаев (пожар, наводнение, землетрясение и т. д.).

Таких примеров можно привести достаточно. Проблема заключается в том, что в РФ законы существуют сами по себе, а жизнь течет сама по себе. И то, что нашло отражение в законе, не всегда реализуется на практике.

Очевидно, однако, что практическая реализация принципа приоритета ратифицированной международной конвенции МОТ  может быть обеспечена только с помощью отрегулированного механизма толкования и применения международных норм, прежде всего в судопроизводстве. Именно этот аспект правового регулирования сегодня наиболее проблематичен. Органы правосудия республики могут выносить решения только на основании национальных законов. Это вытекает из содержания статьи 112 Конституции Республики Беларусь, которая предписывает судам при осуществлении правосудия руководствоваться только Конституцией и принятыми в соответствии с ней нормативными актами. Г.А. Василевич, правда, замечает, что в том случае, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта вступившему в силу международному договору, он должен принять решение в соответствии с международным договором и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный или Высший Хозяйственный суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. При этом, по его мнению, внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования, поскольку к этому "по существу" обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также другие акты законодательства⁵[     ].

Вряд ли с последним можно  безусловно согласиться. Формулировка статьи 112 Конституции фактически сводит на нет в правоприменительной практике правило о непосредственном применении международных норм. Суды Республики Беларусь, как отмечает и сам Г. А. Василевич, практически не выносят решения со ссылками на нормы как Конституции, так и международных договоров. Судебная практика по этому вопросу крайне незначительна, единичные примеры ее демонстрирует лишь Конституционный и Верховный суды республики. Примером может служить Заключение Конституционного суда Республики Беларусь от 19 апреля 1996 г., которым он признал не соответствующим Конституции Республики Беларусь положения части 2 статьи 2 и пункта 3 части 2 статьи 214 КЗоТа Республики Беларусь, допускавшие возможность ограничения права на обращение в суд с исками о восстановлении на работе членов кооперативов, предприятий и товариществ коллективных форм собственности. Конституционный суд исходил при этом из положения статьи 2 ратифицированной Республикой Беларусь Конвенции МОТ № 111 "О дискриминации в области труда и занятости"6[Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 1996. № 2]. 
Подобные факты, однако, носят исключительный характер. Судьи и другие правоприменители отнюдь не готовы к роли толкователей и применителей норм международного права, о чем и свидетельствует судебная практика.

Следует отметить, что только три  конвенции МОТ (№№ 155, 167 и 182) введены  в действие законами Республики Беларусь об их ратификации. Исходя из положения  о том, что юридическая сила международного акта равна юридической силе акта национального права, посредством которого он был трансформирован в национальное законодательство, можно сделать вывод, что эти конвенции приобрели силу закона и возведены - по вышеприведенной оценке Г. А. Василевича - в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные. Остальные конвенции МОТ ратифицировались постановлениями Верховного Совета БССР и Республики Беларусь, следовательно, такой юридической силой не обладают. При этом подавляющее большинство данных постановлений содержат простую констатацию факта ратификации соответствующей конвенции и лишь некоторые из них содержат требования о внесении необходимых изменений в законодательство республики, т. е. предусматривают меры по имплементации положений ратифицируемых конвенций.

Существенно и то, что отсутствие законодательно закрепленного приоритета норм конвенций МОТ на практике может  привести к тому, что, например, временный  декрет Президента, который в соответствии с Законом "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в иерархии правовых актов стоит выше закона и, следовательно, имеет приоритет над ратифицированной законом Республики Беларусь конвенцией МОТ, имеющей силу этого закона, может отменить де-факто действие этой конвенции, что противоречит нормам международного права и Конституции Республики Беларусь, провозглашающей приоритет его принципов (ст. 8). Кроме этого, законодательное закрепление приоритета норм международных договоров в области трудового права и конвенций МОТ позволило бы в правоприменительной практике реализовать в полной мере норму, закрепленную частью 2 статьи 7, частью 2 статьи 194, частью 1 статьи 362 ТК Республики Беларусь, устанавливающую, что при издании актов, ухудшающих положение работников, продолжается действие нормативных актов более высокой юридической силы.

Приобретение конвенциями МОТ, ратифицированными Республикой  Беларусь, характера источника трудового  права означает прежде всего, что  при рассмотрении трудового спора  в суде стороны должны иметь право  ссылаться на них для защиты своего права, а суд обязан принимать их во внимание. В свою очередь, судья вправе ссылаться на конвенцию, если закон или другой нормативный акт ей не соответствует или если содержащаяся в конвенции норма более точна или определенна, чем в законодательстве.

Естественно, что использование конвенций МОТ в качестве источника трудового права требует, во-первых, соответствующих разъяснений в постановлениях Верховного суда Республики Беларусь и, во-вторых, обеспечения их общедоступности, возможно, в форме официального приложения к Трудовому кодексу Республики Беларусь, т. е. решения этих вопросов в правоприменительной практике, в том числе судебной.

Важное значение для практического  применения норм, содержащихся в конвенциях МОТ, имеет реализация положений Конвенции № 144 "О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм" и рекомендации № 152 "О процедуре трехсторонних консультаций для содействия применению международных трудовых норм и национальным мероприятиям, касающимся деятельности Международной организации труда". Здесь, в частности, предусматривается, что каждая страна — член МОТ, ратифицировавшая конвенцию, должна обеспечивать эффективные консультации (в различных формах, определенных ее законодательством) между представителями органов власти, предпринимателей и трудящихся в целях обеспечения применения международных трудовых норм на национальном уровне. Рекомендация в числе прочего определяет, что одной из целей этих консультаций является подготовка предложений органам власти по имплементации норм конвенций и рекомендаций МОТ в национальное законодательство.

Следует добавить, что конвенции  МОТ, как источник белорусского (российского) трудового права, могут играть особую роль в практике регулирования труда и имеют особую правовую силу, поскольку применение содержащихся в них норм может быть проконтролировано не только судом, как это имеет место в отношении законодательства, но и МОТ, в рамках которой действует специальный контрольный механизм, обеспечивающий правоприменительную функцию этой организации.

В последние годы нормотворчество, как главное направление деятельности МОТ, постепенно уступает место контролю за применением ее конвенций и  рекомендаций.

Система контроля МОТ состоит из трех основных элементов: так называемого  регулярного контроля, контроля, осуществляемого по мере необходимости (общий контроль), и специального контроля за соблюдением прав профсоюзов.

Регулярный контроль осуществляется Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ  и соответствующим Комитетом Международной конференции труда. Оба эти органа оценивают ситуацию в области применения конвенций и рекомендаций МОТ на основе докладов правительств (устных и письменных), замечаний по ним организаций предпринимателей и трудящихся обычно своего государства, а также других государств — членов МОТ.

Ключевая роль в регулярном контроле принадлежит Комитету экспертов. Он менее политизирован и дает юридическую  оценку применения норм конвенций на основе полученной от государств информации исходя из буквы нормативных актов МОТ. Интересно, что, являясь краеугольным камнем механизма контроля МОТ, регулярный контроль не имеет уставной базы. Он основан на положении статьи 7 Регламента Международной конференции труда, но не имеет закрепления в Уставе МОТ, где есть лишь статья 22, которая предписывает правительствам ежегодно представлять Международному бюро труда (МБТ) свои доклады по применению конвенций. Как полагают специалисты, регулярный контроль нуждается в придании ему уставной базы в виде закрепления в Уставе МОТ положения и функций Комитета экспертов и, в частности, функции толкования международных норм о труде, а также в изменении природы его заключений, придании им в случаях грубых нарушений норм конвенций обязательной юридической силы ⁷[Иванов С. А. МОТ: контроль за применением международных норм о труде и его проблемы // ГиП. 1997. № 7. С. 20].

За семьдесят лет своей практической деятельности Комитет экспертов  приобрел авторитет и фактически стал одним из самых действенных  органов МОТ, что ощутила на себе, в частности, и Республика Беларусь. Как показывает анализ архивных материалов, касающихся истории взаимодействия МОТ и Республики Беларусь, контроль со стороны Комитета экспертов за применением норм конвенций МОТ в Беларуси носил и носит постоянный и регулярный характер.

Комитет экспертов неоднократно делал замечания  в адрес БССР относительно нарушения  норм таких конвенций МОТ, как  Конвенция № 29 "О принудительном или обязательном труде", Конвенции  № 87, Конвенции № 122 "О политике в области занятости" и др. 8[Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 907, оп. 1, д. 370, 393].Многократно поднимался в МОТ вопрос об исполнении в БССР и Республике Беларусь конвенций о правах профсоюзов, условиях труда и др.

Архивные  материалы позволяют реконструировать весьма показательный механизм подготовки ответов органов власти БССР на требования и замечания органов МОТ. Так, например, в мае 1958 г. МОТ потребовала прислать ежегодный доклад БССР о применении ратифицированных БССР конвенций и, одновременно, подготовить ответы на запросы Комитета экспертов по выполнению ряда конвенций. Только через 6 месяцев — в ноябре того же года МИД БССР послал подготовленные доклады в МИД СССР "для согласования". В январе 1959 г. МИД СССР направляет в МИД БССР копии докладов СССР в МОТ по соответствующим конвенциям с предложением привести доклады БССР в соответствие с союзными. После этого министр иностранных дел БССР К. Киселев обратился к министру иностранных дел СССР А. Громыко с жалобой на затяжку времени с отсылкой докладов в МОТ по вине соответствующего отдела МИД СССР и с просьбой принять меры. Буквально через неделю после этого обращения из МИД СССР наконец поступили замечания по докладам БССР, и 17 января министр иностранных дел направил скорректированные доклады секретарю ЦК КПБ Т. Киселеву, сообщая, что они приведены в соответствие с докладами СССР, и просил согласия на их пересылку в МОТ. После получения согласия документы вновь были направлены в МИД СССР и только в марте 1959 г., т. е. почти через год после получения требования МОТ, доклады были направлены по назначению 9[Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 907, оп. 1, д. 393, л. 13—44 ].

Аналогичным образом осуществлялась подготовка докладов и ответов на запросы  экспертов МОТ и в предшествующие и в последующие годы, причем зачастую эти ответы носили откровенно демагогический характер, а иногда запросы МОТ вообще оставлялись без ответа.

Следует, однако, отметить, что в  ряде случаев замечания экспертов  МОТ получали практическую отдачу. Например, в 1959 г. МИД БССР направляет в Министерство юстиции БССР предложение изменить, в соответствии с замечаниями экспертов МОТ по реализации в БССР норм Конвенции № 87, статью 152 КЗОТа БССР, что и было реализовано в новом КЗОТе 1960 г. 10 [Национальный архив Республики Беларусь. Ф. 907, оп. 1Д. 397, л. 62].

С начала 1990-х гг. — с момента обретения  Республикой Беларусь независимости, — ситуация с реализацией "обратной связи" улучшилась. Министерством  иностранных дел и Министерством  труда Республики Беларусь оперативно и своевременно подготавливаются, в соответствии со статьей 22 Устава МОТ, ежегодные доклады Правительства Республики Беларусь в МБТ по ратифицированным и не ратифицированным конвенциям.

Другим  элементом механизма контроля МОТ  является так называемый общий контроль, осуществляемый тогда, когда в МБТ поступают претензии или жалобы организаций предпринимателей или трудящихся (ст. 24 Устава МОТ). Жалоба может быть подана и государством — членом МОТ на другое государство, которое не обеспечивает соблюдения конвенции, ратифицированной обоими (ст. 26). Жалобу вправе подать также любой делегат Конференции. Административный совет МОТ по этим жалобам проводит процедуру расследования путем создания комиссии по расследованию, которая по завершении работы подготавливает рекомендацию относительно мер, которые следовало бы принять для удовлетворения жалобы. При этом государство-ответчик вправе принять или не принять данную рекомендацию. В последнем случае с его согласия спор передается в Международный суд, решение которого окончательно (ст. 31 Устава).

Процедура эта используется нечасто. В 1994 г. Комитет  экспертов высказался за то, чтобы  механизм контроля сделать доступным  и для частных лиц, приняв поправки к Уставу МОТ, возможно, в виде Факультативного  протокола по аналогии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах, что позволило бы гражданам государств — членов МОТ непосредственно обращаться в Административный совет с жалобами и претензиями по вопросам, касающимся выполнения ратифицированных конвенций. Идея эта, однако, на 81-й сессии МОТ не была поддержана 11 [Архив ФПБ. Ф. Управление делами, д. 08-1-8, л. 48].

В основе третьего элемента контрольного механизма  МОТ — специального контроля —  лежит принцип обеспечения свободы  деятельности профсоюзов. Этот контроль осуществляется двумя органами МОТ — Комитетом по свободе объединений и Комиссией по расследованию и примирению в профсоюзной области. Специальный контроль осуществляется на основе положения Устава МОТ относительно свободы ассоциаций, при этом Комитет по свободе объединений, играющий главную роль в этом контроле, принимает к своему разбирательству заявления независимо от того, ратифицировало ли государство-ответчик Конвенцию № 87 о защите профсоюзных свобод и защите профсоюзного права или нет.