Гуманитарные интервенции

Наконец, еще раньше сам президент России заявил, что под видом гуманитарной  интервенции  могут осуществляться попытки перекроить политическую карту земного шара.[35]

В изученной нами литературе  «гуманитарная интервенция» вообще не отражается как институт позитивного международного права.

Еще со времен Французской революции 1789 года и известного послания Президента США Дж. Монро 1823 года относительно невмешательства оно (невмешательство) явилось предметом регулирования во многих международных актах, но ни в одном из них не предусматривалась допустимость «гуманитарной интервенции»[36].

Устав ООН, закрепляя принцип невмешательства в дела, «по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства», допускает из этого принципа только одно исключение: в случае «применения принудительных мер на основании главы VII», т.е. по решению Совета Безопасности ООН, а не по собственному усмотрению какого-либо государства, либо альянса государств.

Еще один подход международного права в исследуемой проблеме вытекает, на наш взгляд из определения «гуманитарной интервенции» как вмешательство во внутренние дела государств с использованием вооруженной силы, что невозможно квалифицировать иначе как вооруженную агрессию.

В международном праве, международной практике еще с 30-х годов нынешнего столетия сложился постулат, в силу которого, как подчеркивается в принятом ООН определении агрессии, "никакие соображения, будь то политического, экономического, военного или иного характера, не могут служить оправданием агрессии". "Агрессия влечет за собой международную ответственность", она является международным преступлением. Интервенция, вмешательство во внутренние или внешние дела государств рассматриваются в проекте Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, подготовленном по линии ООН, как одно из таких преступлений. Международная норма непререкаема: никакие соображения, а значит и "гуманитарность" интервенции не могут служить ее оправданием. Гуманитарные акции вообще не должны осуществляться антигуманными методами - бомбежками, обстрелами и т.п.

Существующие нормы международного права, соотносящиеся с «гуманитарной интервенцией» обуславливают и дебаты о легитимности «гуманитарной интервенции», которые поднимают три главных вопроса:

Может ли быть оправдана и в каких случаях внешняя гуманитарная интервенция (особенно военная интервенция)?

Кто, когда и как имеет право осуществлять интервенцию?          

Что должно следовать за интервенцией?

Критики гуманитарной интервенции выдвигают два тезиса; а) нарушение принципа суверенитета; б) потенциальная угроза международному миру. Оба, по нашему мнению не выдерживают критики, исходя из следующего. Суверенитет не распространяется на возможность проведения пыток, геноцида, этнических чисток и невыполнения резолюций Совета Безопасности ООН. Что касается второго момента, то после окончания холодной войны риск того, что гуманитарная интервенция приведет к разрастанию конфликта, резко снизился. Например, вмешательство НАТО в Косово не привело к эскалации конфронтации, несмотря на протесты РФ и КНР. Конец холодной войны также высвободил потенциал Совета Безопасности как авторитетного судьи, решающего, когда гуманитарное вторжение является оправданным.

События в Косово и Восточном Тиморе дают основания предположить, что гуманитарная интервенция становится важной характерной чертой международных отношений. Право на интервенцию не означает, что правительства будут пользоваться этим правом без реальной необходимости. По-прежнему предпочтительным является получение мандата Совета Безопасности ООН, однако случай с Косово показал, что в экстремальных ситуациях действия возможны без специального мандата Совета Безопасности, хотя это продолжает вызывать несогласие. Косово создало важный прецедент, который утверждает в международном праве право на интервенцию по гуманитарным соображениям в исключительных случаях даже без санкции Совета Безопасности ООН. Позиция стран НАТО и реакция правительств других стран предполагает, что такая военная интервенция без мандата ООН может быть законной только в случаях:

1. экстремальной  ситуации, угрожающей распространенной  потерей жизни;

2. наличие  экстремальной ситуации получает  авторитетное подтверждение;

3. действия  Совета Безопасности блокируются  вето или угрозой применения  вето.[37]

Таким образом, вопрос правомерности и масштабов гуманитарной интервенции является предметом дискуссий о схожести и различиях, с одной стороны, между суверенным равенством государств, территориальной целостностью, политической независимостью и запрещением использования силы, что рассматривается в качестве фундаментальных принципов существующего мирового порядка и международной правовой системы, и, с другой стороны, между обязательствами и требованиями, налагаемыми международным правом с целью защиты фундаментальных прав человека в ситуациях чрезвычайных и постоянных нарушений данных прав.  Очевидно, что  здесь затрагиваются вопросы мира и безопасности в международном масштабе.

В свете существующего права и в рамках Устава ООН можно представить две теоретические ситуации, в которых применима гуманитарная интервенция.

Первая включает в себя использование вооруженной силы в ситуациях, когда правительство систематически и крупномасштабно нарушает права человека или, говоря иным языком, где правительство подвергает свое население систематической политике террора (к примеру, бывший режим Красных кхмеров в Камбодже). Вторая может быть описана как ситуация, при которой население сталкивается с потерпевшим крах правительством, тотальным хаосом и анархией, вытекающими из данной ситуации и ведущими к этническим, религиозным или/и гражданским волнениям вследствие нарушения прав какой-либо части граждан ("failed state").

Независимо от того, с какой ситуацией приходится сталкиваться, с первой или второй, релевантные средства в данном контексте — виды вооруженных акций для уменьшения трагизма ситуации — являются двусторонними: вмешательство в форме коллективных акций под именем или с санкции компетентной всемирной или региональной организации и, во вторых, многосторонние или односторонние акции государств без такой санкции.[38]

Вооруженное вмешательство сил ООН или с санкции ООН, законность и характер использования вооруженной силы в рамках Устава ООН и коллективной системы безопасности с целью защиты фундаментальных прав человека должны определяться и оцениваться в свете известных положений Устава и недавней деятельности ООН. В статье 2 (4) говорится: «Все участники должны воздерживаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства, равно как каких-либо других действий, несовместимых с целями ООН».

Существуют, однако, два исключения, касающиеся данного запрета: статья 42 и статья 51. Статья 51 подтверждает "неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону" и выходит за рамки этого исследования. Статья 42 разрешает использование вооруженной силы Советом Безопасности в том случае, если Совет решит на основе статьи 39 Устава, что ситуация представляет собой "угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии". В соответствии со статьей 24 Устава, только Совет Безопасности может(определять, существует ли угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и, таким образом, является единственным органом в системе коллективной безопасности ООН, обладающим правом решать. "какие меры могут быть предприняты в соответствии со статьями 41 и 42 для укрепления или восстановления мира и безопасности. Статья 39 законно наделяет Совет правом использовать свои политические полномочия для определения мер по поддержанию или восстановлению мира и безопасности. Это право Совета Безопасности на "автоматическую интерпретацию" с целью определения тех ситуаций, которые представляют собой угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, а также принудительных мер, которые должны предприниматься в свете подобных решений, согласно статье 42, если Совет решит, что это необходимо и адекватно ситуации.

Существуют ли правовые барьеры для Совета Безопасности в положениях статьи 2 (7) Устава? Вероятно нет, поскольку статья 2 (7) открыто заявляет: "Ничто, содержащееся в данном Уставе, не должно давать право ООН вмешиваться в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, или требовать отмены представления таких дел на рассмотрение в порядке настоящего Устава, однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер, согласно главе 7".

Наряду с тем, что в государственной практике и в теории принято не причислять крупные нарушения фундаментальных прав человека к сфере исключительно внутренней компетенции государства, последнее предложение статьи 2 (7) не оставляет и намека на двусмысленность: Совет имеет право вводить принудительные меры, согласно статье 42, если, как отмечено в статье 39, злодеяния и другие систематические или массовые нарушения фундаментальных прав человека внутри государства представляют собой угрозу миру или затрагивают поддержание или восстановление международного мира и безопасности.

У Совета есть два пути в рамках статьи 42: он может принять принудительные меры, санкционируя проведение военных акций, или же может дать согласие государствам — членам ООН прибегнуть к использованию вооруженной силы. Из-за отсутствия особых соглашений, предусмотренных в статье 43 Устава, Совет не будет прямо решать вопросы о принудительных мерах военного характера, если не доказана их эффективность, возможность и политическая осуществимость в данной конкретной ситуации.

Если санкция на принудительные меры предоставляется государствам-членам, то какая-либо отдельная страна не должна сама прибегать к вооруженной силе для исправления ситуации в соответствующей стране (хотя принудительные меры являются обязательными и для соответствующей страны и для других государств). Это является лишь "рекомендацией, которая подтверждает законность использования вооруженной силы, что запрещено в других случаях статьей 2 (4) Устава ООН.

Возникает вопрос: обладает ли Совет Безопасности правом вводить принудительные меры, согласно статьям 39 и 42, в ситуациях, описанных в начале данного параграфа?

После разрушительной второй войны в Персидском заливе Совет Безопасности принял десятью голосами "за" и тремя "против" (Куба, Йемен и Зимбабве) при двух воздержавшихся (Индия, Китай), гуманитарную Резолюцию Совета Безопасности № 688 от 5 апреля 1991 г.

Для многих аналитиков данная резолюция являет собой целую веху в деятельности Совета Безопасности в духе Устава: по их мнению, резолюция обеспечивала прочную правовую основу для вмешательства сил союзников, создания "безопасных портов" и введения "зон запрета для полетов". Согласно этим мнениям, резолюция санкционировала первую операцию в духе главы 7 для целей гуманитарного характера: вопиющие нарушения прав человека и варварские действия против гражданского населения (главным образом против курдов на севере страны), проводимые правительством Ирака, и доказала свою первостепенность по отношению к доселе неприкосновенному принципу суверенитета.

Если глубоко задуматься над данной проблемой, то можно поставить под сомнение возможность создания союзниками "безопасных портов" и введения "зон запрета для полетов", основывающихся на резолюции. Другими словами, взгляды на Резолюцию Совета Безопасности № 688 до сих пор отражают старые дискуссии между "реалистами" и "теоретиками", или между сторонниками права на гуманитарную интервенцию и теми, кто утверждает, что данное право не существует в международном праве в период после принятия Устава. В Резолюции Совета Безопасности № 688 не упоминаются ни глава 7, ни формулировка, используемая в Резолюции Совета Безопасности № 678, которая призывала все государства — участники  ООН  "использовать все  необходимые средства" для  "восстановления международного мира и стабильности в регионе". Более того, в Преамбуле резолюции явно присутствует содержание статьи 2 (7), где говорится о суверенитете, территориальной целостности и политической независимости Ирака и всех государств региона.

В оперативной (постановляющей) части резолюции именно Генеральный секретарь ООН должен "преследовать гуманитарные цели" и "использовать все средства, имеющиеся в его распоряжении", ради срочного содействия гражданскому населению Ирака, находящемуся в крайне сложном положении. Нигде в резолюции нет санкции Совета в отношении государств-членов на вооруженное вмешательство, нигде нет и какой-либо ссылки на проведение коллективных принудительных мер согласно статье 42.

Точка зрения о том, что резолюция не обеспечивает правовую основу для акций, которые должны последовать за ней, подтверждается не только подготовительными материалами и существующими  формулировками  резолюции,  но  и  мнением  Правового  комитета Государственного департамента США, который пояснил, что введение "зон запрета для полетов" было добровольным шагом; резолюция носила "гуманитарный характер по направленности и являлась добровольной, поскольку не дает ссылки на главу 7 Устава ООН.[39]

В оперативной части резолюции осуждается "подавление гражданского населения Ирака"; Совет настаивает на том, чтобы Ирак "разрешил немедленный доступ международных гуманитарных организаций". У этой ситуации, однако, существуют "последствия", т.е. "массовый поток беженцев по направлению и через международные границы" и "набеги чешез границу", которые ставили под угрозу международный мир и безопасность в регионе.

По мнению одних специалистов-международников, "гуманитарная"  резолюция Совета Безопасности ООН № 688 от 5.04.91 г. создала правовую основу для вооруженного вмешательства союзных сил, впервые юридически подтвердила приоритетный характер подобных гуманитарных акций по отношению к принципам суверенитета, территориальной целостности любого  государства.                                                                         

Однако многие другие специалисты и политики полагают, что нынешняя система международно-правовых принципов, изложенная в Уставе ООН, исключает любые акты вмешательства извне во внутренние дела суверенных государств по любым, в том числе гуманитарным, поводам без соответствующей санкции Совета Безопасности ООН.

И в этом, по нашему мнению, заключен глубокий смысл. Ведь отдельные государства и региональные организации, пытающиеся подменить ООН и ее Совет Безопасности, не могут быть беспристрастными и в той или иной мере будут преследовать в таких акциях собственные пели. Негативные последствия вмешательства по односторонним решениям, как правило, перевешивают тот положительный  эффект, если даже он имеет место в результате такой акции.[40]                    

Таким образом, резолюция не может, на наш взгляд, рассматриваться как прецедент для положения о том, что Совет Безопасности расценивает внутренние массовые нарушения прав человека в рамках одной страны как таковые, без трансграничных последствий и как прямую угрозу международному миру и безопасности. Это является важным прецедентом для случаев с подобными последствиями внешнего характера, касающихся нарушений прав человека.