Босқындар құқықтарын халықаралық-құқықтық реттеу проблемасы

Дипломатиялық баспана Латын Америкасы елдерінде таралған. 1976 жылы БҰҰ-ның Бас Ассамблеясының XXII сессиясында қабылданған территориялық баспана туралы Декларацияға сәйкес мемлекеттер кімге баспана беру керек екенін өздері шешеді. Декларацияның 1 бабына сәйкес, отаршылдыққа қарсы күресуші тұлғалар да баспана құқығын пайдалануы керек.

Қазақстан Республикасында дипломатиялық баспана құқығы институты жұмыс істемейді, яғни баспана құқығы тек қана жалпы тәртіпте жүзеге асырылады. Мысалы, жекелеп айтсақ, «Халықтың көші-қон туралы» Қазақстан Республикасының заңына сәйкес   (25 бап), «шетелдіктерге және азаматтығы жоқ тұлғаларға Қазақстан Республикасымен саяси баспана беру туралы өтінішті қанағаттандыру немесе қабылдамай тастау, әрбір нақты жағдайда, Қазақстан Республикасының Президентімен жүргізіледі» [9]. Баспана беру ҚР Президентінің 1996 жылғы 15 шілдедегі Жарлығына сәйкес және ҚР Сыртқы Істер Министрлігінің 1997 жылғы 3 ақпандағы Ережесіне сәйкес жүргізіледі.

1.2 Босқындар  режимін беру қағидалары

Босқын мәртебесі халықаралық құқық тұрғысынан қарағанда, біржағынан мемлекеттер егемендігі қағидасымен және сонымен байланысты территориялық үстемдік пен дербес сақталу қағидаларымен, ал екінші жағынан – жалпы халықаралық құқықтан (Біріккен Ұлттар Ұйымының мақсаттар мен қағидаларын қоса) және шарттардан шығатын бәсекелесті ізгілікті қағидалармен сипатталатын құқықтық кеңістікті алады.

Біріккен Ұлттар Ұйымының мақсаттары мен қағидалары Біріккен Ұлттар Ұйымы Жарғысының  Кіріспесінде және 1, 2 бабында келтірілген [10].  Негізгі міндеттері – соғысты болдырмау, негізгі құқықтарға сенімді қайта бекіту, әділдік пен міндеттемеге сыйластық сақтала алатындай жағдайлар жасау және әлеуметтік прогресс пен үлкен еркіндіктегі өмір жағдайының жақсаруына ықпал ету. Бұл міндеттерді шешу үшін 1 және 2 баптарда мақсаттар мен қағидалар көрсетілген, оған қоса бейбітшілікке төнген қатерді және басқыншылық актілерін болдырмау және ескерту бойынша ұжымдық шаралар, дауларды бейбіт жолмен шешу, мемлекеттер арасындағы достық қатынасты дамыту, халықтар теңдігі мен өзін-өзі билеуін сыйлау, экономикалық, әлеуметтік, мәдени және ізгілікті мәселелердегі халықаралық ынтымақтастық және барша үшін айырмашылықсыз адам құқықтарын және негізгі бостандықтарын дамыту мен көтермелеу де қарастырылған. 2 бап Ұйымның өзіне де, оның мүшелеріне де қатысты, ол олардың арасындағы қатынастарды реттейтін қағидаларды бекітеді. Олардың арасында – ұлттардың егемендіктерінің теңдігі қағидасын мойындау, халықаралық міндеттемелерді бұлжытпай орындау, дауларды бейбіт құралдармен шешу, күшпен қатер төндіруден немесе оны қолданудан бас тарту міндеті, Біріккен Ұлттар Ұйымының міндеті кез-келген мемлекеттің ішкі құзыретіне кіретін істерге араласпау.

Мақсаттар мен қағидаларр туралы мәлімдеме мәні бойынша ұйымдастырушы болып табылады: ол БҰҰ шеңберінде әрекет етуші мүше мемлекеттер не істеуі керектігін және олар өзара қатынасты қалай құруы керектігін анықтайды. Бірақ, көптеген құрылтайшылық құжаттар сияқты, БҰҰ Жарғысы да динамикалық аспектілі және кейбір салаларда жарияланған мақсаттар мен қағидалардың нақты мазмұнын барынша жалпы уақиғаларға қатысты анықтау қажет.

Босқындардың халықаралық-құқықтық режимінің бекітілуі сөзсіз белгілі құқықтық салдарды туғызады, оның ішіндегі ең маңыздысы — мемлекеттердің тұрақты түрде non-refoulement қағидасын сақтау міндеті. Non-refoulement қағидасы бірде-бір босқынның оған қудалау мен азаптау қатері төнуі ықтималды елге қайта қайтарылмауы керектігін қарастырады. 1954 ж. non-refoulement қағидасы 27 мемлекет қатысқан ББҰ-ның конференциясында қабылданған болатын. Қарастырылған қағида босқындарға да, сонымен қатар баспана іздеуші тұлғаларға да таралады. 1977 ж. БЖКБ атқарушы комитеті мүдделі тұлғалар босқын деп ресми түрде танылуы,танылмауына қарамастан қағиданың маңыздылығын мақұлдады. Баспана іздеуші тұлғаның миграциялық мәртебесі де  маңызға ие емес. Мұндай тұлғаның территорияға немесе мемлекеттің юрисдикциясына қалай келгені маңызды емес : ең маңыздысы мемлекет агенттерінің әрекеттерінің нәтижесі. Егер баспана іздеушіні ол толық негізді қудалану қаупі немесе азапталу қатері  бар елге мәжбүрлі түрде қайтарса, онда мұндай мәжбүрлі қайтару халықаралық құқыққа қарама – қайшы болып табылады.

Non-refoulement қағидасы қуғындалу қаупі  төніп тұрған кез келген тұлғаға  тарайды немесе белгілі бір  елге қайтарылатын тұлғаның сол  елде азапталуы мүмкін деуге  негіз болған жағдайда әрекет  етеді.

Қарастырылып отырған қағиданың ережелері кейбір құқықтық қайшылықтар енгізді. Мысалы, 1951 ж. бірқатар мемлекеттер 33 бап (non-refoulement) экстрадиция (беріп жіберу) қағидасына зиян келтірмейді деп жорамалдады. Дегенмен, мемлекеттер тәжірибесі және пікірлердің кең шеңбері non-refoulement қағидасы қолайлы түрде босқынды экстрадициядан (беріп жіберуден) қорғайды деп болжайды.

Мемлекеттер non-refoulement қағидасымен байланысты болғанымен, олардың белгілі бір әрекет еркіндігі сақталады, мысалы, «ұзақ мерзімді баспана» беру немесе оның жүзеге асуы мен тоқтатылуының шарттарына қатысты. Дегенмен мемлекеттер – Конвенция мен Хаттаманың қатысушылары - босқындарды жер аударту ерекше проблемалар туғызатынын мойындады және 32 бапқа сәйкес «олардың территориясында заңды түрде тұрып жатқан босқындарды қайтармауға, бұл мемлекеттік қауіпсіздік пен жалпы тәртіпке қатысты болмаған жағдайда» міндеттенеді. Одан өзге, жер аудару туралы шешім сот тәртібімен  шығарылуы тиіс және босқындарға шағынуға құқық берілуі керек, «тек қана, жер аударуға мемлекет қауіпсіздігін қамтамасыз етумен байланысты жағдайлар мәжбүрлемесе». Сондай ақ, жер аудару туралы қаулы қабылданған босқындарға басқа елге заңды түрде ену үшін рұқсат алуға қажет жеткілікті мерзім берілуі керек, дегенмен мұндай өздері қажет деп табатын ішкі сипатқа ие шараларды қолдану мемлекет еркінде болады.

Тәжірибеде бұл қағиданы оның барлық міндеттілігіне және императивтілігіне қарамастан сыйлау оңай болмайды, өйткені қандай шешімді таңдауға еріксіз көндіретін саясат мүмкіндіктерінен ажырату қиын. Соңғысы саяси факторларға сөзсіз тәуелді, оның ішінде адамдарды қашуға мәжбүр ететін жағдайларға да; дегенмен шешім қанағаттанарлықтай болуы үшін қандай да бір мемлекетпен байланысы бар адамның тілегіне толығымен көңіл аудармауға болмайды.

Мемлекет босқын мәртебесінің берілу салдарының бірімен байланысты  (non-refoulement қағидасымен), бірақ баспана беру туралы шешім олардың қарауына қалдырылады. Мемлекеттің міндеттемесі мен қарау еркіндігі арасындағы аралықта босқындар құқықтық анықсыздық аймағына түсіп қалуы мүмкін, ол жерде олардың құқықтық және әкімшілік қауіпсіздіктері әр түрлі болады. Тәжірибеде көптеген мемлекеттер босқын мәртебесін берумен байланысты  процедуралар бітпейінше баспана іздеуші тұлғалардың болуына рұқсат береді немесе шыдайды. Келесі елдер оларға үшінші елге баруға ұсыныс жасай алатынына қарамастан шешім қабылданғанға дейін тұруға рұқсат береді. Уақытша тұру әр түрлі жағдайлардағы сияқты басқа елдерге орын ауыстыруды күтетін баспана іздеушілерге де рұқсат етіледі. 

Тәжірибеде көптеген елдерде босқын мәртебесін ресми танығаннан кейін оған заңды түрде тұруға рұқсат нысанында  баспана беріледі. Кейде баспана заңмен немесе әкімшілік тәжірибемен бекітілген құқық негізінде беріледі. Қазақстан Республикасында, мысалға, көші-қон және демография  бойынша Агенттікпен, облыстардың, қалалардың, республикалық маңызы бар қалалардың және Республика астанасының, аудандардың және қала ішіндегі аудандардың ішкі істер бөлімдері мен басқармаларымен берілген саяси баспана беру туралы куәлік негізінде ықтиярхат  рәсімделеді [11].

Басқа жағдайларда босқын деп танылған тұлғаларға ашық немесе жасырын түрде басқа елге бару ұсынылады.  Тұрғылықты тұруға рұқсат  нысанында баспана берілгеннен соң, адамға қараудың стандарттары ұлттық құқықтағы халықаралық шарттардың әрекет ету сипатына және егер бар болса, олардың инкорпорациясы туралы заңнаманың ережесіне тәуелді болады.

Енді, шығарып жіберуден қорғау, беру және мәжбүрлі қайтару заңмен жанама (мысалы, депортация туралы шешімге шағымды қарайтын аппелляциялық соттардың істің барлық жағдайын ескеруге өкілетті болған жағдайда) немесе тікелей (жер аудару және баруы керек ел үшін ұйғарымды негіздер шеңбері айқын шектеулі болғанда) қамтамасыз етіле алады.

   Халықаралық құқық босқындар  мәртебесін беруде принципиалды тәсілдемені қолданады. Кейбір халықаралық құжаттарда, атап айтсақ 1951 ж. БҰҰ Конвенциясында нақты белгіленген жағдайларда босқын мәртебесі берілмейді. Бұл егер босқын мәртебесіне үміткер келесідей қылмыстар жасаған жағдайда орын алады:

1. бейбітшілікке қарсы қылмыс;
2. әскери қылмыс;
3. саяси емес сипаттағы ауыр қылмыс;

4. БҰҰ мақсаттары мен қағидаларына қарсы келетін қылмыстық әрекеттер.

1946 жылы Бас Ассамблеямен  қабылданған Босқындар істері  бойынша Халықаралық Ұйымның  Жарғысы (БХҰ) «әскери қылмыскерлерге, квислингтерге және сатқындарға», тұрғын халықты қудалауда дұшпанға көмек көрсеткендерге, шарт бойынша берілуге жататын қылмыскерлерге және БҰҰ мүшесі болып табылатын қандай да бір мемлекет үкіметін күшпен құлату мақсатын ұстанған кез-келген ұйымның әрекетіне қатысқан немесе кез-келген террористік ұйымның әрекетіне қатысқандарды қорғаудан тікелей бас тартады [12]. 1951 жылғы Конвенцияда әскери қылмыскерлерді қорғаудан бас тарту туралы мәселе алдымен Бодандықсыз мәселелері бойынша Арнайы комитетпен қаралды және осыған байланысты 1950 жылғы қаңтар – ақпандағы сессияда қаралды; Адам құқығы туралы жалпыға бірдей Декларацияның 14(2)бабы аталып өтті.

Әскери қылмыстар оккупацияланған территорияның тұрғылықты халқын өлтіру, зорлау-зомбылау немесе құлдыққа салу не басқа да мақсаттарда айдап әкетуді қоса алғанда, соғыс жүргізу заңы мен дәстүрін бұзу; әскери тұтқындарды немесе теңіздегі адамдарды өлтіру мен қорлап азаптау; тұтқындарды өлтіру; қоғамдық немесе жеке меншікті тонау; қалалар мен ауылдарды мақсатсыз талқандау, қирату, әскери қажеттіліксіз күйзелту».

1994 жылы Халықаралық  құқық комиссиясымен әзірленген  Халықаралық қылмыстық сот Жарғысы  жобасының 20 бабы Соттың юрисдикциясы  таралатын қылмыстар қатарына  – «басқыншылық қылмысын» жатқызады.

ХӘТ (Халықаралық әскери трибунал) Жарғысының VI бабы  бейбітшілікке қарсы қылмыс үшін жеке жауапкершіліктерді қарастырады, оған келесідей анықтама берілді: «басқыншылық соғысын немесе халықаралық шарттарды, келісімдерді немесе сенімдерді бұзуға бағытталған соғысты жоспарлау, дайындау, өртін тұтандыру немесе жүргізу немесе жоғарыда айтылған әрекеттерді жүзеге асыруға бағытталған жалпы жоспарға немесе сөз байласуға қатысу» [13].  Одақтастардың әскери трибуналы Германияда өзінің басқа әскери қылмыскерлердің соттық ізіне түсуі бойынша заңдық юрисдикциясын негіздеген Бақылау кеңесінің № 10 заңы, ұқсас түрде, бейбітшілікке қарсы қылмыстар қатарына «халықаралық құқық пен шарттарды бұзып басқа елдерге басып кіру мен басқыншылық соғыстарды ұйымдастыруды...» жатқызды. Мұнда, мемлекет ішіндегі әскери процестерде және  басты әскери қылмыскерлер істері бойынша процестерде    «барлық дерлік Оси мемлекеттерінің үкіметінің жетекші мүшелері мен жоғарғы қолбасшылары айыпталушы болса, ал мұндай айыппен сотталғандар негізінен «саясатты әзірлеуші тұлғалар» болды. Сонымен қатар, осы ережелер  негізінде соғыс даласында соғысқан әскерді де; әскери шараларды қолдайтын азаматтық тұлғаларды да атауға болмайтыны белгіленді.

ХӘТ Жарғысының қағидалары 1949 жылғы Женева Конвенциясымен және 1977 жылғы Қосымша хаттамамен нығайтылды. Осылай, «әскери қылмыстар» қатарына Женева конвенциясын «айтарлықтай бұзушылық» жатады, оның 1993 жылғы Югославия бойынша Халықаралық трибунал Жарғысында келтірілген қысқаша тізімінде келесідей іс-әрекеттер енгізілген: қасақана кісі өлтіру; азаптау және рақымсыз қарау, биологиялық эксперименттер; ауыр зардаптарды қасақана келтіру немесе ауыр жарақаттау немесе денсаулыққа ауыр зиян келтіру; әскери қажеттіліксіз, заңсыз, өз еркінше жүргізілетін үлкен масштабтағы қирату және мүлікті меншіктеніп алу; қарсылас державаның әскери күштерінде әскери тұтқынды немесе азаматтық тұлғаны әскери қызмет атқаруға мәжбүрлеу;  әскери тұтқынды немесе азаматтық тұлғаны әділ және дұрыс сот өндірісіне құқығынан қасақана айыру; азаматтық тұлғаны заңсыз депортациялау, жер аударту немесе қамауға алу; азаматтық тұлғаларды кепілгер (тұтқын) ретінде алу.

Қосымша хаттамада шабуыл да ескерілген: оның ішінде азаматтық тұрғындарға қатысты таңдаусыз сипаттағы; әскери әрекеттерге қатысуын тоқтатқан тұлғаларға шабуыл жасау; халықтың орын ауыстырулары; нәсілдік кемсітушілікке негізделген адамның намысын қорлаушы адамгершілікке жат әрекеттер, апартеидті тәжірибеде қолдану; және қорғаныссыз жерлерге және қарусызданған аймақтарға шабуыл жасау.

ХӘТ Жарғысындағы анықтама бойынша адамзатқа қарсы қылмыс әскери қылмыстармен ұқсас, бірақ өте үлкен масштабта болады. Бұл ұғым геноцидке қарсы қылмысты ескерту және сол үшін жазалау туралы Конвенцияны қабылдауға әкелді және апартеид қылмысын тоқтату және сол үшін жазалау туралы 1973 жылғы Халықаралық конвенцияның негізі болып табылды.  Югославия мен Руанда бойынша трибуналдар Жарғысы олардың құзыретіне адамзатқа қарсы қылмыстар бойынша істерді қарауды енгізді, олардың қатарына жататындар: кісі өлтіру, қырып – жою, құлдыққа салу, депортация, түрмеге қамау, қинап азаптау, зорлау, саяси мотивтермен қудалау және басқа адамгершіліксіз актілер. Мемлекеттердің міндеттемелері туралы баптардың жобаларында да халықаралық қылмыстардың категориялары бар, онда «адамды қорғау үшін өте үлкен маңызы бар халықаралық міндеттемелерді кең масштабта айтарлықтай бұзу, мысалы құлдыққа, геноцидке және апартеидке тыйым салатын» болып табылады.

Соғыстар аралығындағы және соғыстан кейінгі алғашқы жылдар кезеңіндегі құжаттар мен келісімдерде қылмыскерлер мен басқа жағымсыз босқындарға аз көңіл бөлінген. БХҰ Жарғысы шарт бойынша беруге жататын қылмыскер болып табылатын босқындарды қосқан жоқ», және осы тұжырым БЖКБ Жарғысында қайта жазылды. БХҰның қорғауына жату құқығы туралы Басшылықта беру үшін негіз болып табылатын келесі қылмыстар көрсетілген: кісі өлтіру, уландыру, зорлау, өртеу, арамдық, жалған ақша шығару, жалған куәлік ету, ұрлық, банкроттық, ұрланған затты қабылдау, қазынаны ұрлау, екі әйел алушылық, соққыға жығу, ауыр дене жарақатын түсіру және ауыр жағдайларда мүлікті жою.